译者按语：本文是高山教授在考虑日本是否应该采用世界银行的多支柱养老金模型时所作的详尽考察的论文的第二期。甲午时期，中国购买的是世界上最先进的战舰，而日本买的是二流水平的，但是日本人认真学习操作技术并结合日本自己的经验进行改进，而中国在海战中则是依靠外国专家的指挥。

1. 智利、新加坡、澳大利亚的养老金制度

“94报告”向世界各国推荐的模型是以智利/新加坡/澳大利亚的制度为蓝本的。在本节中对这3国养老金制度的概要进行说明，探讨一下他们的制度是否是值得推荐。

1.1 智利的养老金制度

智利在1981年由当时宣布了戒严令的军事政权，对公共养老金制度毅然地进行了系统改革。废除了过去的待遇确定型现收现付制，全部改成了基于个人账户的缴费确定型积累制，并且全部由民间管理运营，要求全体国民必须参加。政府基本上从公共养老金的管理运营中退出，其主要任务是进行最低限度地监督。同时，当参保者从这个制度中领到的待遇低于政府规定的最低养老金水平时，其差额由政府补足。

缴费率是工资的10%，全部由劳动者个人负担。另外，还为残疾孤寡的养老金制度缴纳3%的保险费。取消了过去的雇主缴费，取而代之的是把职工的工资提高了17%（养老金10%，医疗保险7%）。结果对劳动者来说，到手的工资与过去一样。

开始领取养老金的年龄是男65，女60。到了开始领取的年龄时，即可选择与生命保险公司签约购买终身养老金，也可以选择从自己所利用的养老金资产管理公司领取有期养老金。当一个人的养老金资产积累到了能使养老金待遇超过了工资的50%时，就可以选择提前开始领取。另外，缴费期间超过20年时，政府将确保参保者能领到最低养老金。

对于在制度转轨的时点还没到达开始领取年龄的中年人与年轻人，政府把他们在旧制度下缴纳的保险费，变成了养老金国债。每个人的养老金国债等于待遇系数80%乘以养老金待遇的现值。把养老金国债计入了每个人的个人账户，年实际利率定为4%。

智利的养老金资产在2000年已达到该国GDP的一半。由于出现了庞大的可运营的养老金资产，国内的民间金融市场有了很大的发展。在从1981年开始的20年里，平均投资收益率是10.9%（名义值），可以认为是有成果的。但是，也发生了一些新问题。对于这些问题主要参考Bravo（2001）进行整理[1]。

大问题有4个。（1）由于制度转轨，使财政负担急剧增长。转轨所带来的看得见的还未积累的养老金债务，在1981年达到了GDP的130%。这个债务的偿还至少也要花40年的时间。实际上，81年以后每年都有相当于GDP的3.5% - 7%的转轨成本是由财政来负担的。这么重的财政负担之所以没有成为问题，是因为到1997年为止智利的经济正好一直高速增长，并且财政纪律严明、有着巨额的财政节余。智利所享受的好环境对其他国家来说是非常难以具备的。但是，1998年以后智利的经济发生了变化，前景变得难以预料。并且，不少人在担心政府的财政能否负担得起所承诺的最低养老金。特别是，由于只要缴费20年，就能领到最低养老金，所以留下了很强的负向的激励机制，促使参保者故意过低申报工资，期待着满20年后领取最低养老金。

（2）尽管是强制参保，最近参保率却在下降。旧制度下养老金制度的覆盖面是劳动力人口的80%，而在2000年参保率下落到了46%。工资收入者的参保率约70%，而自由职业者与个体户参保率只不过是4%。非正规就业的劳动者未参保的情形占多数。未参保的增多预示着养老金制度本来的目的不能有头有尾地实现。

（3）运营成本非常高。运营成本在1990年平均值是工资的3.15%。因为缴费率是10%，所以运营成本占到缴费总额的30%多。此后，运营成本虽然稍有下降，但在1998年也占到缴费总额的27%。而在旧制度下，运营成本仅是缴费总额的5%左右，新制度下运营成本之高是非常突出的问题。但是，在智利以外的其他国家也有实行缴费确定型积累制养老金的。那些国家的运营成本没有智利那么高。智利的运营成本约是墨西哥的2倍，澳大利亚的4倍多。所以，即使是缴费确定型积累制养老金，也有很多降低运营成本的余地。

（4）养老基金的投资收益率问题。众所周知，市场收益率每年都在激烈地变动。在1995年智利的养老基金的收益率第一次出现了负数（-2.5%）。1995年以后，总的来说收益率一直低迷。如前所诉，1981年以后，20年的平均收益率是10.9%（名义值）。但是，这个收益率还没有考虑运营成本。除去了运营成本的净收益率是大约不到5%（名义值，20年平均）。特别是对低收入者与参保年限短的人来说，这个净值还要低。在90年代，参保者的净收益率全都变成了负数。

此外，由于养老金制度的转轨，智利的储蓄率反而下降了。养老金储蓄确实增加了，但是为了负担转轨成本，政府的储蓄大幅度减少了。预计在过去的20年里，储蓄率的平均下降幅度（净值）相当于GDP的3%左右。

智利在实施养老金制度改革时，国内的环境是政府腐败，国民对政治不信任。新的养老金制度却战胜了这样的政治风险，所以对于智利的养老金制度改革应当给予适当的评价。但是也存在有上述新产生的问题点。特别是高运营成本与激烈的收益率变动，从老年人收入安定的角度来看，是不容忽视的。靠制度转轨未必就能解决问题。

1.2 新加坡的养老金制度

新加坡引起世界银行注意的是，设立了独特的称之为CPF的中央公积金制度，并打算以此完成社会保障制度的建设。中央公积金是强制参保的储蓄制度，是由政府管理运营的缴费确定型制度。建有记录着缴费与投资收益的个人账户，转换工作单位时可携带。但是与智利不同的是，没有让民间管理运营。此外，参保者个人没有权利指定其资产的投资对象。

中央公积金是在1955年设立的。缴费率是劳动者与雇主各占一半，当初共10%。从1968年开始把住宅储蓄也放了进去，缴费率达到了50%。以后缴费率时而提高、时而降低，2001年是36%（个人20%，雇主16%），基本上是以二者各半，共40%的样子。

“94报告”认为新加坡的中央公积金制度是为了养老金而建立的，实际上好像完全不同。根据Asher-Karunarathne（2001）和Asher（2002），缴费的一半以上用于住宅储蓄，并且积累的基金的大部分在退休之前就已被支取了。顺便提一下，从1987年到1999年，相当于缴费总额约70%的资产在退休前就已被取走了。到退休时，剩下的资产额（包括投资收益），整体来看不过相当于10个月的工资。这个水准在过去10年里基本没有变化（还不如说是多少有下降的趋势）。

中央公积金的核心部分是住房储蓄，还包括有医疗费和教育费。养老金的部分雇主与雇员合起来不到4%，只占全体的1/10。

退休时，对于剩下的基金，领取者可在以下三种形式中任选其一：一次性取完、有期限的养老金、终身养老金。在1999年，选择终身养老金的人还不到10%。不管怎么说，靠剩下的基金不可能维持老年生活。因此，在制度设立了40多年的现在，新加坡的老人还是依赖着子孙的抚养。这就是新加坡的现状。

除此之外，在新加坡的中央公积金制度中还存在着别的问题。其基金的投资收益率从1983年到1999年，年平均实际值是2%。而在1997-1999的3年里仅是0.88%。收益率这么低的原因是政府把中央公积金的收益率设定为等于国债利率。而实际上，据估计中央公积金中有不少部分投资于新加坡的股市或国外，这样政府就通过中央公积金制度得到了高于支付额的收益。对于参保者来说，等于是不知不觉地通过这个制度向政府缴纳了隐形税。这个税金具有很强的逆向收入再分配效应（因为对低收入者来说，除了中央公积金之外基本上没有什么其他类型的非住房金融资产）。

由于中央公积金的投资收益率被政府设定得低于市场收益率，因此表面上中央公积金是积累制缴费确定型制度，实际上却接近于瑞典的记账制。或者从事先就确定了投资收益率这一点来看，还不如说，也可以确定为是“记账式待遇确定型”制度（请参考Asher（2002））。

另外，表面上中央公积金是积累制，但是只要这个基金被用于购买国债，则其含义就不同了。即，由于国债是由将来的各代人来偿还的，那么中央公积金制度所产生的养老金债务实质上是由将来的人来偿还的，其结果，与现收现付制的筹资模式方式是一样的。

也就是说，新加坡的中央公积金表面上是“积累制缴费确定型”，实际上与“现收现付制待遇确定型”没什么区别。这种状况与“94报告”所设想的内容是相差甚远。

并且在新加坡没有“94报告”中的第1支柱。基于这一点，不知世界银行为什么会关注新加坡，及向他国家推荐新加坡模型的理由是什么？

1.3 澳大利亚的养老金制度[2]

在澳大利亚的公共养老金制度中，历来只有定额的基础养老金（Age Pension）。这个制度的设立可以追溯到1909年，财源是税，以现收现付制来运营。开始领取的年龄原则上是65岁，对于女性来说，在2001年是61.5岁。但是女性开始领取的年龄，已被阶段性地提高，到2014年将为65岁。

澳大利亚的基础养老金制度中附带着财产鉴定。但是调查的对象不包括自有产权的自家住宅（1912年以后[3]）。对于70岁以上的人，财产鉴定在1975年被废除了一次，但是1978年又恢复了。并且在80年代中期以后，同时开始实施了收入调查与资产鉴定（二者合起来统称为财产鉴定）。即，到达开始领取的年龄以后，对于一定收入以上、或拥有除了自有产权的自家住宅以外的其他资产的人，其基础养老金将会相应地被削减。此外，如果收入或资产超过了各自指标的上限的话，就会失去领取基础养老金的资格。

在2000年，根据财产鉴定的结果，老年人中有20%的人没有领到基础养老金。此外27%的老年人领取的基础养老金是被削减过的。所以，全额领取基础养老金的人只占到53%。

在澳大利亚，劳动者从企业退休时，一般都能领取到一笔一次性退职金。由于一次性退职金制度已经比较普及，所以政府要求全体企业都必须建立这个制度，并且从1992年起，又允许了在有期养老金与终身养老金之间进行选择。要求企业必须建立的这个制度称为“超级年金”（SG，Superannuation Guarantee）。超级年金是缴费确定型，费率是9%，全额由雇主负担，开始领取的年龄现在是55岁（2025年将为60岁）。在到达领取年龄之前绝对不允许支取这部分资产。并且是全额积累制，每个人都有个人账户。在运营方面几乎没有什么限制，由雇主而不是劳动者，与运营专家相互商谈，汇总投资。再者，在1992年缴费率是4%（小企业是3%），此后阶段性地提高到了2002年9月的9%。

雇主与劳动者可在超过超级年金所规定的缴费率之上任意缴费。实际上他们常常进行这种任意缴费。在1999年，企业年金与个人年金中的任意缴费部分占包括强制缴费在内的总缴费额的60%。有43%的劳动者进行了任意缴费，其平均缴费额相当于工资的6%。任意缴费的企业年金，通常是待遇确定型制度。

超级年金的收益率在90年代，由于澳大利亚的经济增长良好，在1999年达到了非常好的成绩。除去运营成本后，过去3年的平均收益率是8.3%，过去5年的是6.9%（这个收益率不包括运营成本）。今后的状况如何值得注意。

超级年金的运营成本与智利相比，低了很多，在养老基金的1%以下（大规模的企业年金），或0.41-1.81%（小额的养老金资产）。运营成本因资产规模不同而差异很大。运营成本比智利低很多的原因可以看作是：由雇主全额缴纳、全额运营，基金公司不需要面对每个职工一个一个地办理销售业务。

在澳大利亚老年人收入的核心部分是超级年金。它不受政治风险的影响，允许一次性支取。因此在澳大利亚有一种应该被称为“一次性退职金心态”的习惯。养老金的终身化不那么容易推广。但是，以一次性退职金来应对长寿风险及通货膨胀风险则不太可靠。

再者，养老金终身化的任务仅依靠民间的自由选择，是不容易完成的，因为存在所谓的逆向选择问题。还不如在到达开始领取的年龄以后，把超级年金的资产全部由政府一元化管理，再把这些资产委托给金融机构去运营，同时当平均寿命超过预期值或运营环境恶化时，可从国家财政中出资救助，或者让预期收益率随市场收益率变动（包括定期修正死亡率）等。

2. 发展中国家及经济转型国家的公共养老金的问题

“94报告”原本是为发展中国家或经济转型国家提出的方案。在这些国家有公共养老金的基本上只是军人、公务员及国有企业的职工及准公务员、教师和在城市居住的一部分私营企业的职工。农林牧渔等行业工作的人基本上不能参加公共养老金，仍然主要依靠亲属的抚养。在这种情况下，可以说扩大公共养老金制度的覆盖面是这些国家养老金制度的最大的问题点。

另外，在发展中国家，国民对政府与官僚的信任程度总的来说很低。廉洁正直的政府（透明度高的政府）与有能力的官僚的存在，对于公共养老金制度的良好的运营实施也是非常必要的。而缺乏这些基本条件的国家还不少。

如果依照“94报告”，那么要求在发展中国家的国内就有发达的金融市场（可信赖的资金结算系统及股票债券市场），及可用于长期投资的金融商品，且无论何时、无论何人都可利用。而事实上发展中国家的金融市场方面的配备没有什么进展，还没有准备好适当的可用于长期投资的金融商品。在很多国家，有力的储蓄商品只有贵金属及美元或美国的国库券。这是一般状况。此外，当把养老基金委托给非政府的民间机构去运营管理的时候，有关基金运营的方针准则的制定及具体的监督管理等工作仍然需要政府去作。此时，如果在政府部门有精通高度发达且内容复杂的金融或养老金数理研究的专家，那么问题还好解决。可是，这样的专家能人大多都到民间作生意去了，在政府部门几乎没有。再加上国民与企业对政府的强烈的不信任，连工资收入都不能正直地依法申报纳税。在这种情况下，不管是设计出怎样的制度，在制度的实施方面都会有深刻的问题。“94报告”似乎轻视了这些问题。

在原苏联、东欧等经济转型国家，在旧体制下广泛地普及了公共养老金制度。这一点与其他发展中国家有很大的不同。但是原苏联崩溃后，对政治权利及政府的不信任一下子爆发了。特别是年轻人及新建企业，对政府的不信任极端强烈。逃税、拒绝缴费及拖延的情况非常普遍。这样，无论哪个国家，传统的公共养老金制度在财政上都强烈地感到举步维艰。由于对政府的不信任已经很严重，因此想让个人与企业缴纳保险费决不是件容易的事。

所以波兰和拉脱维亚在向瑞典式记账制转轨的试点中，为了获得国民对公共养老金制度的认同，政府全力向国民解释说：“缴纳的保险费，将来一定会回到个人手中”。除了养老金制度设计以外，把在实施环节所需要的各种基础条件准备好，几乎是所有经济转型国家及发展中国家共通的课题。在发展市场经济的同时，建设廉洁、透明度高且能干的政府，也是今后的重要课题[4]。

经过这些年的大辩论，最近世界银行已经不再强烈地固守1994年的报告。不如说不仅对制度设计，而且对覆盖面的扩大，及制度实施所需要的基础条件的准备问题也开始了重视。并且，也向一些国家推荐起了瑞典模型[5]。

[1] 关于智利养老金的详细情况，除了Bravo（2001）之外，还有Myers（1992，1996），Diamond（1996）。

[2] 对于澳大利亚的养老金制度进行了详细论述的论文有Bateman-Pigott（2001）。

[3] 在澳大利亚的养老金领取者中，拥有自家住宅的比例较高，现在这个比例约为85%。

[4] 对于东欧与原苏联的养老金问题可参考Fultz（2002）, Mueller（1999）。另外还可参考一桥大学经济研究所“代际间利害调整”项目中的工作论文中的Zaman-Vasile（2001），吉野（2001），上垣（2002），Simonmvitz（2002）, Vylitova（2002）, Tafradjiyski（2002）, Ohtsu（2002），田佃/久保庭（2002）。

[5] Holzmann（2000）, World Bank（2001）呈现了世界银行最近的想法。关于国际劳工组织等国际机构最近的想法请参考ILO（2000，2001），Queisser（2000）, Hoskins et al.（2001）, OECD（1998）。

责任编辑：亦欣

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