《江苏省基层卫生条例》，在5月31日闭幕的江苏省十四届人大常委会第三次会议上表决通过，将于今年9月1日起施行。这是江苏省的创制性专项立法。此前，全国省级层面尚无基层卫生立法。

陕西省山阳县卫生健康局原副局长徐毓才将该条例比作近年来基层卫生政策、文件的“集大成者”，包括中办、国办联合印发的《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》，《基本医疗卫生与健康促进法》以及2023年“中央一号文件”中与基层医疗有关内容都有涉及。

缺乏资金“活水”，是基层卫生机构普遍存在的短板。条例将加大投入的主要责任明确到政府部门，还规定，县级以上地方政府应当统筹保障所需经费，优先支持基层医疗卫生机构发展，并建立健全联席会议制度，协调解决重大问题。

将政府加大投入的法定责任进一步细化，包括应当对政府举办的基层医疗卫生机构的相关发展建设支出、服务用房等给予保障，按照规定落实基本公共卫生服务和基本药物财政投入政策，对基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务，应当按照服务成本核定后给予补助等。

基层招人难，留人更难。薪酬合理是解决问题的关键所在。条例明确，医疗保障部门应建立动态调整机制，以合理的服务定价更好体现基层医疗卫生人员技术劳务价值；薪酬上，明确人社、财政部门应当统筹平衡政府举办的基层医疗卫生机构与当地县级公立医院绩效工资水平关系，落实“两个允许”政策——允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平、允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。条例明确对基层卫生骨干人才可以实行协议工资制，不纳入单位绩效工资实施范围。

而针对基层编制、村医养老等问题，条例明确动态调整乡村医生补助标准，提高乡村医生收入水平，对未纳入企业职工养老保险、年满60周岁的乡村医生，采取补助等方式动态提高养老待遇。

条例规定编制部门优先保障基层医疗卫生机构编制需求，合理核定并动态调整基层医疗卫生机构编制总量，统筹安排县域内医疗卫生事业编制数量；在薪酬上，明确对编外人员按照与编内人员同工同酬原则合理确定薪酬，按照国家和省有关规定参加社会保险并享受相关待遇，并鼓励建立企业年金制度。

在准入机制上，立法明确招聘基层医疗卫生人员可以放宽报名条件、降低开考比例，对招聘人员确有困难的岗位可以不设开考比例，还要求在基层医疗卫生机构科学设置岗位，特殊情况下不受单位岗位结构比例限制。在培养制度上，条例要求政府、有关部门建立健全基层医疗卫生人员县乡村贯通的职业发展机制，建立健全全科医生培养制度，完善全科医生使用激励机制等，推动乡村医生向执业（执业助理）医师资格转化。

同时，针对分级诊疗推进中的“堵点”，条例明确：一方面要求推进基层首诊、双向转诊，制定差别化的医保支付政策，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊。另一方面强化优质资源共享，要求三级公立医院按照规定向基层医疗卫生机构开放不少于20%的专家门诊号源并稳步增加。推进以全科医生为主体的家庭医生签约服务制度，引导二级以上医院全科医生作为家庭医生或者加入家庭医生服务团队，完善并落实签约服务费用分担政策。

条例列出基层医疗卫生机构应提供的基本公共服务“清单”，包括免费向辖区内公民提供居民健康档案管理、健康教育、重点人群的健康管理等。这些服务项目应在服务场所公示，基层医疗卫生机构不得拒绝提供或扣减免费服务项目，不得对规定范围内的免费服务项目收费。

还为服务行为规范提供了指引，条例对基层医疗卫生机构建立健全医疗质量管理和控制制度提出要求。卫生健康部门应当建立基层医疗卫生机构及其从业人员的信用记录制度，实施守信激励、失信惩戒。

“条例落地存在一定困难。”徐毓才主要从三个方面展开分析：

第一，政府投入的资金能否及时到位是一个问题。地方经济发展水平的差异，会直接反映在资金投入的差距上。根据以往经验，经济相对不发达的县，仍然主要依靠省级层面的资金统筹与支持。

第二，基层医疗机构在临床用药方面和二三级医疗机构衔接有困难。现在医保药品目录对基层医疗机构有一定限制，目的是保障医疗安全，控制医疗费用。随着基层医疗服务能力提升，医保支付方式改革逐步推进，对基层医疗机构用药范围的限制也在逐步放宽，该趋势从医保目录每年的调整中有所体现。

要想推动用药衔接，需在县域内建立紧密型医共体，推行整合型医疗服务体系。“尤其在医共体医保基金总额打包付费下，由牵头医院来统筹用药，实现基层用药‘无缝’衔接是完全可能的。尤其在慢病管理方面，相关用药可能先行放开。”

第三，“两个允许”政策落实有难度。徐毓才以广东省为例介绍：“广东省对基层医疗机构实行一类财政供养，二类绩效考核，基层医务人员可以拿到更多的绩效工资，为‘两个允许’政策落实创造了条件。相比之下，各省份政策不同，落实下来就会有参差。”

另外，条例中提到：县级人民政府应当统筹辖区内卫生健康资源，按照“15分钟健康服务圈”要求保障基层医疗卫生机构覆盖所有乡镇（街道）、村（社区），方便居民就近获取医疗卫生服务。对此，徐毓才有些担忧：“作为沿海经济大省，江苏人口流动较大。全覆盖是否会造成一定程度的医疗资源浪费需要考量。”

今年2月23日，中办、国办印发《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》明确，根据乡村形态变化和人口迁徙流动情况，因地制宜合理配置乡村两级医疗卫生资源，宜乡则乡、宜村则村，提升乡村医疗卫生机构单体规模和服务辐射能力，从注重机构全覆盖转向更加注重服务全覆盖。2021年9月7日，国家卫健委基层卫生司下发的《国家卫健委办公厅关于做好村级医疗卫生巡诊派驻服务工作的通知》中也明确，人口较少或面积较小的行政村，可与相邻行政村联合设置村卫生室，为2个或以上邻近村提供服务。

此次，江苏在全国省级层面率先为群众健康“守门人”立法，其他省份是否会紧随其后？徐毓才认为，不排除条件成熟的省份借鉴效仿的可能性。“不过，法律条例的出台，与社会经济各个方面的发展息息相关，是围绕需求出发的，对于条件不成熟或需求不大的地区，不建议短时间内出台相关条例法规。”