长期护理保险（以下简称“长护险”）制度是我国积极应对人口老龄化，改善失能、失智老人的生活质量，减轻家庭负担的一项重要举措。2016年6月，人力资源和社会保障部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，确立了15个长护险试点城市（第一批试点城市），这15个试点城市在长护险制度内容和制度模式等方面积极探索并取得初步成效，2021年国家医保局发布的《2020年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，长护险参保人数10835.3万人，享受待遇人数83.5万人。

为进一步深入推进长护险试点工作，探索适应我国国情的长护险制度框架，2020年9月，国家医保局、财政部发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个试点城市的基础上新增14个试点城市（第二批试点城市），各试点城市的积极实践为形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长护险制度政策框架，建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度提供了有利条件。

自2016年我国长护险开始试点以来，经过5年多的实践探索，目前已有49个国家试点城市前后启动试点，本文选取成都市、南通市、苏州市、上海市、北京市这5个试点城市作为研究对象，其中成都市、南通市、苏州市和上海市是国家第一批试点城市，北京市石景山区是国家第二批试点城市，海淀区则属于自行实践探索的地区。

这5个试点城市长护险制度模式有一定的共性，也有一定的差异，通过整理5个试点城市在长护险制度实施以来发布的主要政策文件，比较5个试点城市的长护险制度试点成效，总结各地区制度模式发展优势，为探索更加完善高效的长护险制度，推动社会经济平稳运行和发展，保障、提升和优化老年人的生活质量提供参考。

国际上通常将长护险制度模式主要分为福利型、保险型、救助型、补充型和混合型5种模式，我国长护险制度模式跟德国、日本和韩国一样，是社会保险模式。由于国外长护险制度建立较早，发达国家对长护险制度的研究已经趋于完善和成熟，相较于国内的长护险现状而言，日本的介护保险体系较为完善，可借鉴日本介护保险的实践经验，再结合我国各地试点城市本土风情和特色，制定长护险试点方案。

目前，国内外学者对于长护险的研究主要集中在以下3个视角：一是长护险的制度模式研究；二是长护险筹资机制研究；三是长护险运行效果研究。在长护险制度模式方面，部分学者通过对不同国家长护险制度模式的比较研究，总结符合我国基本国情的经验启示。

在长护险筹资机制方面，学者们主要对长护险的筹资渠道、筹资模式等进行了深入研究。在长护险运行效果方面，相关学者通过构建长护险制度评价指标模型对各地区长护险政策内容及长护险实施效果进行比较分析，并提出相关的建议。综合当前国内外研究来看，大部分研究以一个城市的长护险制度的试点成效进行比较分析或几个试点城市的一个制度内容（如筹资方式、待遇给付）进行比较分析，对多个试点城市长护险制度内容的系统性、整体性比较较少。

因此本研究通过对5个长护险试点城市的基本情况、制度内容及经办服务模式3个方面进行比较研究，为将来实现长护险全国范围内的推广实践提供参考。

资料来源主要有两部分，政策文本信息的资料来源于成都市、南通市、苏州市、上海市和北京市这5个试点城市政府发布的长护险政策文件，数据信息的资料来源分别来自于5个试点城市统计局公布的统计年鉴。这5个试点城市在我国各省市人口老龄化程度排名靠前，且试点批次不同，在长护险试点方案中的制度内容和制度模式方面皆有其代表性，通过政策文本的比较分析可以了解长护险试行效果及第一批次试点城市对第二批试点城市和自行实践地区的经验借鉴作用。

其中5个试点城市发布的主要的长护险政策文件分别在各试点城市的人民政府官网、医疗保障局官网和人力资源和社会保障局官网，以长护险为关键词，在上述官网中进行检索，选取与本研究密切相关的政策文件12个，包括各试点城市长护险制度最初的试行方案（或意见）及后续发布的长护险制度实施细则。

5个长护险试点城市的支付待遇人数、护理服务机构、养老护理员规模等数据信息，分别来自于《2020年成都市老年人口信息和老龄健康事业发展状况报告》《成都统计年鉴2021》《2020年南通市国民经济和社会发展统计公报》《南通统计年鉴2021》《苏州统计年鉴2021》《2020年北京市国民经济和社会发展统计公报》《北京统计年鉴2021》《2020年上海市国民经济和社会发展统计公报》《2020年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》。

基于5个试点城市发布的长护险指导意见和试行方法等12个政策文件内容，结合5个城市发布的2020年统计年鉴，利用分析比较法，从5个城市长护险试点基本情况、制度内容及经办服务模式三部分进行综合比较。

其中试点基本情况比较包括参保人数、支付待遇人次、护理服务机构数及养老护理员数量4个维度，制度内容比较主要从参保条件及保障范围、资金筹集、失能评估、服务内容及待遇支付5个方面出发，经办服务模式主要从制度模式选择、经办管理费率及考核等方面对比分析，总结各试点城市长护险制度实践的经验和教训，由点到面，延展到全国长护险试行情况，找到不利于全国范围推广实践长护险和影响长护险可持续性发展的因素。

自2016年5个试点城市先后发布了长护险制度试行方案，截至2020年年底，南通市享受长护险待遇2.2万人，引入各类养老护理机构390家，全市养老护理员6.13万人；上海市享受长护险待遇41.7万人，全市护理服务机构达到1228家，共计养老护理员约7万人；苏州市享受长护险待遇7.5万人，待遇支出8.25亿元，护理服务机构663家，养老护理员2.5万人；成都市享受长护险待遇3.2万人，全市共有142家护理服务机构（协议照护机构），14万名养老护理员；北京市（石景山区）享受长护险待遇3284人，共计74家护理服务机构，约1.2万名养老护理员。见表1。

根据《2020年全国医疗保障事业发展统计公报》，我国长护险参保人数10835.3万人，享受待遇人数83.5万人，定点护理服务机构达到4845个。

表1 5个试点城市的基本情况汇总

1.参保条件及保障范围

从保障对象来看，成都市、南通市、苏州市、北京市和上海市的长护险均依托基本医疗保险，主要覆盖职工基本医疗保险参保人群，随着长护险实践的深入，目前5个试点城市都已逐步纳入城乡居民基本医疗保险参保人群，不同的是北京市海淀区和上海市其参保条件中有明确的年龄限制。从保障范围来看，成都市、南通市、上海市的保障对象覆盖失能、失智人群，而苏州市和北京市仅包含失能人群。5个试点城市的长护险参保条件设置和保障范围见表2。

表2 参保条件及保障范围

2.资金筹集

长护险与养老、医疗保险一样，实行统筹基金账户与个人账户相结合的方式。当前，各试点城市在资金来源方面，主要有个人缴纳、财政补助、医保统筹基金划转以及接受企业、单位、机构等社会团体组织和个人的捐赠等。

根据表3，成都市、南通市以及北京市石景山区已经建立较为完善的三方筹资机制（医保统筹基金划转、个人缴费、政府财政补助）；北京市海淀区开展的是商业性失能护理互助保险试点，是由个人、政府和照护服务机构三者缴纳互助基金用于长护险的运营；苏州市和上海市目前主要依托的是医保统筹基金划转。

长护险筹资方式总体可分为3种，包括定比例、定额度及定比例和定额度综合运用。南通市、苏州市、北京市海淀区和石景山区均采用定额度筹资的方式。具体筹资概况见表3。

表3 资金筹集情况

3.失能评估

科学的失能需求评估机制是准确评价、估量失能人员护理需求，为其针对性地提供护理服务的关键。我国大部分长护险试点城市在试点之初，针对护理对象的认定和评估大多直接采用单一维度量表，如日常生活能力评估和认知能力评估。

北京市海淀区失能评估使用的是老人生活自理能力评估表，主要包含4个维度的评估，分别是日常生活活动能力、精神状态与社会参与能力、感知觉与沟通能力及老年综合征罹患情况，对被评估对象进行量化评估打分；成都市、南通市、苏州市、上海市在国际量表的基础上根据本土情况，综合生活活动能力和认知能力，重新制定出具有城市特色的评估量表，采用组合式量表评估打分。

从国内外研究来看，最常用的失能评估量表是Barthel量表、Lawton和Brody工具性日常生活活动量表以及Katz指数量表，其中Barthel量表是之前在临床中应用最多的一种日常生活活动能力评定方法，简明精神状态量表和蒙特利尔认知评估量表是国际上认可的使用频度较高的认知功能评估量表。2021年国家医保局、民政部发布了《长期护理失能等级评估标准（试行）》，基本构建了综合性评估指标体系。

4.服务内容

因老龄化程度以及经济社会发展程度不同，各试点地区长护险服务体系的建设也各有特色。5个试点城市先后出台了长护险相关的文件与指导意见，在长护险制度实施的过程中，以老人的需求出发，不断地丰富、完善长护险的服务形式和服务内容。5个试点城市长护险的服务内容与形式都围绕生活照料、专业护理、风险预防、康复训练等4个维度展开，制定了包含不同维度的长护险服务项目清单，根据老人的身体状况和实际需求提供相应的服务。

其中成都市还将功能维护纳入长护险范围之内，南通市构建的“六位一体”服务体系还包括健康管理和心理关怀两大类。苏州市、北京市石景山区、上海市将失能人员的基本生活照料和基本生活密切相关的医疗服务结合起来，满足失能失智老人的基本护理需要。与其他试点地区相比，北京市海淀区的护理服务形式多样，创新开展了亲情家庭互助服务、安宁关爱服务等其他照护服务内容，为失能老人提供更为全面的照料。

5.待遇支付

《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》明确提出，各试点地区可根据护理等级和服务提供方式等实行差别化的待遇支付，但支付水平总体上应控制在70%，大部分试点地区的报销比例控制在70%左右，部分城市（如上海市、苏州市）的报销比例高达80%-90%。

5个试点城市长护险的保障水平，均按照失能评定等级，以月或天为单位采取定额或按比例支付。

成都市以月为单位定额支付，评定为重度一级、重度二级、重度三级的失能人群在基础生活照料上，支付水平分别为1077元／月／人、1437元／月／人、1796元／月／人；在专业医疗护理上，分别不超过300元/月／人、400元／月／人、500元／月／人。

南通市入住医疗机构照护的重度失能、失智人员，中度失能人员分别以70元／人／天、30元／人／天标准支付，重度失智人员中失能等级达到中度或重度的日待遇标准增加10元，南通市医疗机构报销比例为60%，养老机构报销比例仅为50%。

上海市、苏州市、北京市海淀区均采取按比例支付的方式，支付水平因护理服务形式不同而不同，在居家护理报销比例方面，北京市海淀区报销比例为70%，上海市和苏州市的报销比例高达90%。

由于各地的经济发展水平存在一定的差异，所以各个地区在制定待遇享受的范围及标准也会不同，各个试点城市都是以保障失能对象能够获得较好的生存保障及生活质量为目标，在不断实践探索中完善自己的制度框架。

我国大部分长护险试点城市采用“政府主导、管办分离、社商合作”的社会保险模式。目前，成都市、南通市、苏州市、上海市、北京市这5个试点城市通过公开招标，以购买服务、承办或委托长护险业务的方式交于有资质的商保公司来运作，引入商保机构进入长护险服务领域，随着“社商合作”进程逐步加深，有效借助市场力量，运用商保机构专业的人才、先进的技术和平台优势，配合政府工作，有助于更大限度地提升护理服务的质量和效率。

各个试点城市由于经办人口规模、人力费用和服务成本的不同，其经办费用也不尽相同。其中成都市不超过筹资总金额的7%;南通市按基金收入的6%计提（其中固定管理费5%+考核绩效1%);苏州市区（第二片区）和吴江区不超过当年保费的5.5%，工业园区是不超过实际征缴保费的6.5%；

北京市石景山区按年度征缴总额的5%拨付管理费。在经办服务费用设置方面，成都市、南通市、苏州市、北京市石景山区和上海市均设置了一定比例的考核绩效费用，考核结果与考核预留款直接挂钩，其中成都市、南通市、苏州市和上海市还设有严格的淘汰机制，以此来保障经办服务质量。

护理服务需求与护理服务供给不匹配的关键主要在于“量”和“质”两个方面。从5个长护险试点城市的实践情况来看，各试点城市长护险参保人群不断增长，但定点护理服务机构和养老护理员数量跟长护险参保人群数量相比，缺口较大，且目前大部分长护险试点城市的政策向社区居家护理服务形式倾斜，护理服务机构上门提供护理服务，进一步增加了对专业的护理服务机构和养老护理人员的需求。

我国目前长护险参保人数高达1.34亿，但目前仅有50多万名从事养老护理的服务人员，远不能满足社会护理服务需求。

国家卫生健康委发布的《全国护理事业发展规划(2021-2025年）》文件中，明确指出要构建以人民健康需求为导向的全面全程、优质高效的护理服务体系，力争到2025年，我国的护理事业能够基本适应经济社会和卫生健康事业发展需求。

但从5个试点城市的长护险护理服务现状来看，不仅存在养老护理人员数量缺口大的问题，总体护理人员队伍呈现年龄偏大、专业素养偏低、岗位流动性偏高、外地务工人员偏多等特点，专业护理人员队伍亟需建设。

从5个长护险试点城市的制度内容来看，在参保条件和保障范围方面，5个试点城市均已纳入城镇职工和城乡居民基本医疗保险参保人群，但北京市海淀区和上海市这两个地区在参保条件上设有明确的年龄限制，除此之外5个试点城市的保障范围也各有差异，在参保人群方面，理论制度上应实现人员全覆盖，这样也符合社会保险的“风险共担”原则，由最先只覆盖城镇职工逐步过渡到城镇职工、城乡居民全覆盖，目前试点城市中覆盖城乡居民的比例只占40%，特别是农村地区，应对达不到输送护理服务条件的农村居民给予一定的现金补贴，否则有失社会保险制度的公平性。

在资金筹集方面，南通市、成都市和北京市石景山区已经建立较为完善的三方筹资机制，有利于长护险制度的可持续性发展，但各个试点城市的筹资标准差异较大。在失能评估方面，目前我国已制定了全国统一的失能评估量表，此次全国失能等级评估标准的发布给很多试点地区失能等级评估标准的建立和改善提供了方向和借鉴，是长护险实现全国层面的实践推广关键性的一步。

在服务内容方面，5个试点城市的服务形式和内容均集中在风险预防、生活照料、专业护理、康复训练四大维度，应对老年生命周期建立了“前期防范失能风险发生-中期延缓失能程度恶化-后期临终关怀服务”全周期护理服务流程。

在待遇支付方面，因为各试点城市经济状况不一，长护险的报销比例也不同，大部分长护险试点城市的报销比例在70%左右，但上海市、苏州市两地的报销比例高达80%-90%，因目前长护险仍主要依赖于基本医疗保险，报销比例过高不利于长护险制度的可持续发展。

2020年国家医保局等发布的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》中，明确指出鼓励引入社会力量参与长护险经办，加快长护险系统平台的建设和技术应用的创新，提高经办管理服务效能。

目前，5个长护险试点城市均采用“政府主导、管办分离、社商合作”的社会保险模式。从全国范围来看，在第一批15个长护险试点城市中，13个由商业保险机构以“政府主导、社商合作、共赢共享”的原则参与经办，这说明我国大部分长护险试点城市选择将长护险委托商保公司进行专业化运作，通过监督、考核机制来保证服务质量。

各个试点城市参与经办服务主要有两种方式，一是政府向商保机构购买服务，二是政府将全部工作内容或部分工作内容承办委托商保机构，根据最终合同约定，不同程度地承担长护险经办业务。

我国长护险社商合作的经办流程主要包含6个环节，长护险的申请受理、失能等级评估认定、护理服务管理、护理服务稽核、财务结算以及政策宣传咨询，其中南通市、苏州市、成都市选择全流程承办委托给商保机构，由商保机构运营、管理长护险。在经办服务费用设置方面，5个试点城市均预留了一定比例的考核绩效费用，用于年底商业保险机构的绩效考核，且除北京市，其他4个试点城市均设有淘汰机制，用来保障经办服务质量。

加强专业护理人员队伍建设，可从以下几个方面着手。

一是政策保障，打通养老护理职业发展通道，将人才进行分类培养，构建梯次分明、结构合理的专业护理人员队伍，营造良好的职业氛围，肯定养老护理员的职业价值，切实提高养老护理人员社会地位和薪酬水平，提升职业认同感。

二是职业化培养，主要包括高校定向培养和继续教育培训，支持和鼓励职业高校相关专业课程定向培养养老护理行业人才，针对社会人士提供再教育、再深化的培训机会，对进行职业化培养学习的人进行一定比例的费用补贴。

三是规范养老行业发展，建立护理行业的准入门槛（提高持证上岗率），开展养老机构或养老行业协会护理技能继续培训，建立科学的人才激励机制，健全行业职业技术培训和职业技能水平评价体系，有效增加养老护理服务需求，推动护理行业高质量发展。

最高领导人在《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》中强调要坚持制度的统一性和规范性，国家医保局发布的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（征求意见稿）中也明确长护险将作为第6个独立险种，而独立险种的建立需要独立的长期护理法律制度的保障和支撑，也需要对基本制度框架进行顶层设计。

建议在基金筹集方面，逐步与医保基金划分界限，建立独立的长护险基金池，统一收费、管理和调配，以个人和单位缴费为主，政府适当补贴为辅的原则建立三方缴费制度，缴费费率的制定根据参保人群的特点制定。

在待遇支付方面，坚持“低起步、保重点”的功能定位，以长护险制度收支平衡为目标，各地统一标准，各地政府可以通过对地区的经济状况及失能失智人群规模建立精算模型，设立适度的福利补贴，辅以适当起付线与封顶线作为约束条件，避免出现过度使用的道德风险，有利于长护险制度的可持续性发展。

要实现长护险在前端参保申请、评定，中端护理服务管理、服务监督考核及终端的费用审核、结算之间的信息流高效流通就必须尽快建立全国长护险的信息系统平台，打通各地政府、经办机构、护理机构三方数据信息壁垒，将所有符合条件的失能人员信息自动录入系统，自下而上整合各地区数据平台的信息资源，实现从参保到结算整个流程数据信息的互联互通及共享。

我国长护险后期试点的城市可借鉴“南通模式”，实行“运行风险共担、保险事务共办、管理费率固定、年度考核退出”的模式，由承办的商保公司共同成立一个长护险服务中心／协会，明确中标单位的权利与责任份额以及具体经办内容。

建立经办费用考核制度，将经办费用分为固定管理费和考核绩效，根据年底考核结果，将考核管理费用付给商保公司，同时参考经办考核结果，连续两年经办效果低于行业标准，则不再续签合同，重新招标新的商保公司进入。这样可以缓解政府经办人手不足、经办管理水平有限等压力，利用各方参与主体优势力量，提高长护险经办效率和服务水准。

责任编辑：亦欣
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