8月24日，河北省沧州市渤海新区黄骅市成立了卫生健康和医疗保障局。黄骅市副市长郭锋表示，新的名称意味着新的使命，要更加关注人民群众的健康需求、健康素养、健康生活方式。

据笔者了解，这或许是国内公开报道的首个卫生与医保合并部门。虽然黄骅市只是县级市，但本新闻得到三明医改操刀人詹积富转发，引发医疗、医保各界专家热议——以渤海新区黄骅市为发端，健康领域的大部门制（简称“大部制”）真的要到来了吗？

作为健康治理研究者，笔者需要跳出本行业，立足中央的战略部署，如果按照行业产值计算，纵观其他万亿级行业，均为单一主管部门，比如：交通行业对应的交通部，能源行业对应的国家能源局。只有我国的医疗/医药/医保行业，分属国家卫健委、国家医保局、国家药监局等三个部委（局）管理。

笔者发现，由多个部委分业监管的大概只有金融行业，即“一行两会”（中国人民银行、中国证监会、中国保监会）的治理架构。不过，金融行业的体量远远大于医疗服务业、医药产业两大行业的总和。如果按照金融行业牵扯的广义货币供应量（M2）计算（2581451.2亿元），也远远大于整个健康服务业到2030年的预期值（160000亿元）。

虽然业界常常将医疗、医药、医保划分为3个行业，其实它们处于同一个产业链中，创新药械的研发、生产、流通属于上中游，医疗服务属于中下游，而基本医保资金属于我国公立医疗体系和药品产业（不含耗材）最大的买单方。抛出第一个问题：动用三个部委的政治资源来管同一个产业链，管治架构是否最科学？行政效率是否最优解？

对健康领域“大部制”的倡导，主要来自医疗界和卫生系统。早在2008年全国两会期间，时任卫生部长陈竺就披露卫生系统“大部制”改革方案将提交审议，将原国家药监局并入原卫生部。不过，陈竺承认，由于当时全民医保包括四个系统（城镇职工和城镇居民、新农合、大病保险、医疗救助），“大卫生部”不可能对其进行全面管理。

陈竺在任原卫生部部长期间，并未放弃对“大健康部”的争取，他牵头了“健康中国2020”战略研究，笔者获得的研究报告中就明确提出，“大健康部”纳入医保系统。2013年，国家卫计委成立后，时任有关负责同志也曾提出“一部四局”构想，即：国家健康部下辖国家医保局、国家中医药局、国家药监局、国家疾控局。

转眼近十年过去了，“一部四局”构想并未完全实现。国家食药监局2013年从原卫生部分离出来，经历5年的国家食药监总局时代，最终调整为国家药监局，归国家市场总局管理。2018年，基本医保体系有关的所有职能被打包装进新成立的国家医保局，作为国务院直管的国家局。受新冠疫情影响，国家疾控局倒是在2021年挂牌成立，但并未划入所有慢病防控职能，只承接传染病防控职能。

中央层面的机构整合牵扯过多的政治因素，相对而言，地方改革更容易先试先行。据笔者梳理，过去十年，一些先行示范区、自由贸易区开始探索健康领域的“大部制”：

• 作为首个获准先行使用未在中国上市的全球新药的“医疗特区”，海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区（以下简称“乐城先行区”）在2020年成立乐城医疗药监局。这比原卫生部下辖业务相对独立的国家食药监局再进一步，标志着医疗和药监从“分别监管”向“统一监管”迈进。

• 作为国内首个省级自贸区，海南省从中央层面获得更高授权。《海南自由贸易港建设总体方案》提出：“进一步推动海南大部门制改革，整合分散在各部门相近或相似的功能职责，推动职能相近部门合并。”鉴于海南省委书记沈晓明有过医院院长、医学院院长的背景，此前坊间传闻，海南将在市级层面试点医疗、医保、医药的“大部制”改革，但至今并未有具体的政策出台。

• 2022年8月，河北省沧州市渤海新区黄骅市成立了卫生健康和医疗保障局。这或许是国内公开报道的首个卫生与医保合并部门。

当前，无论是面临普遍亏损的公立医疗行业，还是受疫情影响严重的民营医疗行业，又或者是告别高利润、大市值时代的创新药械行业，都面临极其严峻的经济挑战。如果在经济高成长期，医疗、医药行业有更多余力应对不同监管部门的差异化监管要求；那么在经济下行期，全行业期待能够机构整合（至少是一体化监管）有效降低改革成本（为纳税人省钱），有效降低市场交易成本（为市场主体省钱）。

中央层面的深化医改部署提出了“三医联动”（医疗、医保、医药联动）要求。如今，深化医改进入第二个十年的攻坚期，“三医联动”实际上是处理好“两医”关系，即处理好各级卫健委（代表供给侧）、医保局（代表支付侧）的关系。只有当全行业面临一体化的监管要求，而无需在人财物等方面重复投入，才能实实在在地为基层医疗卫生机构减负，并推进医药产业降本增效。具体体现在以下领域：

公立医院及其医务人员长期面临卫健委、医保局“两个婆婆”：各级卫健委是天然的医疗行业主管部门，通过等级评审、绩效评价、医师执业管理等“牛鼻子”实施监管；2019年地方各级医保局成立以来，部分地区积极探索面向医保定点医疗机构，开展基金监管信用评价、医保医药服务评价，甚至从机构端延伸到个人端，实施医保医师、医保护师、医保药师、医保技师、医保患者管理。

深化医改意味着“变法”，不仅触及改革者、改革对象的灵魂深处，更是对权力和利益的深层次调整。在各级政府被要求“勒紧腰带”“过紧日子”的当下，为执行日益繁重的医改任务而扩编人员已不可能，更可行的方案是，通过机构整合，实现人力共享，避免有的部门“没事找事干”，有的部门“完成绩效累死人”的情况。具体而言：

三个方面的整合

论述至此，彻底实现“大部制”的统一监管也好，在维持医疗、医保、医药分业监管的前提下探索“一体化监管”也好，已经显得日益迫切。

那么，新一轮机构改革应当如何实施？具体来说：如何对“职能相近”或“监管冲突”的地方优先改革？如何平衡好“突破利益格局”与“改革平稳过渡”的关系？如何避免“大部制”实施后出现“自己人不好管自己人”问题？后续，笔者将单独行文，予以详细论述。