（一）“十三五”时期主要成就

“十三五”期间，我市作为全国养老服务业综合改革、医养结合、居家和社区养老服务改革试点地区，坚持把习近平总书记关于养老服务工作的重要指示批示精神作为根本遵循，以改革试点为驱动，着力优化发展环境，完善政策体系，狠抓工作落实，全市养老服务业发展取得了一定的成效。

养老服务制度不断健全。完善养老服务相关法规条例，率先在全省出台了《西安市养老服务促进条例》地方性法规，通过立法来推动、促进、规范我市养老服务业发展。出台《西安市人民政府关于加快发展养老服务业实施意见》《西安市养老服务设施布局规划（2018—2030年）》《西安市养老机构星级评定及运营奖励实施细则》，不断健全完善养老服务政策体系。

养老服务供给不断扩大。“十三五”期间，全市建成各类养老服务设施2406个，其中养老机构168家，社区养老服务站805个，农村互助幸福院1280个，日间照料中心121家，镇街综合养老服务中心32个，城乡社区养老服务设施覆盖率分别达到80%和70%以上，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步建立。

养老兜底保障不断加强。为分散特困供养人员监护人发放照料护理补贴，为生活困难失能老年人给予护理补贴，为65-69周岁农村失能、贫困老年人发放生活补助，对低保家庭中70周岁以上老年人增发低保金，为居家养老的特困供养人员、80周岁及以上的高龄老人等特殊困难老人购买意外伤害保险，构建了较为完备的养老服务兜底保障制度。

养老服务质量不断提升。连续三年在全市开展“养老院服务质量建设专项行动”，深入开展排查整治，消除整改消防、食品和特种设备等安全隐患138处。率先在全省开展养老机构星级评定工作，三星级及以上养老机构占比超过50%。从2017年起，每年开展养老护理员和管理人员的技能培训，逐步提升养老机构人才队伍建设水平。连续三年获得全省养老护理职业技能大赛团体一等奖和优秀组织奖，养老服务质量不断提升。

养老服务市场不断发展。“十三五”期间，积极调动社会力量参与养老服务发展，先后出台一系列扶持养老产业发展的奖励补助、税收优惠、费用减免政策。营利性非营利性养老服务机构享受同等补贴待遇。大幅提高对社会资本投资建设养老机构的一次性建设补贴和运营补贴标准，加大养老服务资金投入，全市养老机构中民办机构占比达到78%。

（二）“十四五”时期发展形势

“十四五”时期，是积极应对人口老龄化和推进养老服务发展的关键窗口期，把握一系列重要机遇的同时，也面临严峻挑战。

发展机遇。随着生活医疗水平的不断提高，人口的预期寿命持续延长，人口老龄化快速上升。第七次全国人口普查显示，截至2020年，西安市常住人口1295.29万人，60岁及以上人口207.53万人，占16.02%。预计到2025年，西安市常住人口将达到1500万人，其中60岁及以上人口将达到300万人，占总人口数的20%以上，将从轻度老龄化阶段进入中度老龄化阶段。未来一个时期，西安市将面临养老服务需求快速增加、服务供给相对不足的问题。加快养老服务高质量发展是保障和改善民生的重要举措，对于实现老有所养、更好满足人民群众日益增长的美好生活需要具有重要意义。

面临挑战。“十四五”时期，西安市人口老龄化进入快速发展期的五年，在养老服务向高质量发展转型的同时，还面临着养老服务工作机制不顺畅、基本养老服务制度不完善、养老服务供需不匹配、农村养老发展缓慢、医养结合不深入、监管机制不健全、要素保障不充分等问题。

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，围绕实施积极应对人口老龄化国家战略，以满足老年人多样化、多层次服务需求为导向，以推动高质量发展为主题，完善基本养老服务，发展普惠养老服务，推进互助养老服务，支持家庭承担养老功能，培育养老服务新业态，促进养老事业和养老产业协同发展，积极构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，持续增强广大老年人的获得感、幸福感和安全感。

（二）基本原则

——政府主导，多方参与。坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，构建政府、社会、家庭、个人共同参与、各尽其责的基本养老格局。巩固家庭养老的基础作用，充分调动市场力量，培育专业化、规模化的养老服务供给主体，打造与国家中心城市建设相适应的老年友好型城市。

——以人为本，需求导向。坚持以人为本的养老服务理念，立足解决养老“急”“难”“愁”“盼”问题，深化养老服务内涵，完善养老服务人才体系，深入推进医养结合，促进照护质量提升，形成满足多元化需求的养老服务体系，让老年人共享改革开放发展成果。

——保障基本，发展普惠。强化政府在养老服务领域“保基本、兜底线”的职能作用，保证老年人最基本的生活需要。积极支持普惠养老服务发展，为老年人提供价格合理、安全可靠、方便可及的养老服务，满足老年群体个性化、多元化、多层次的需求。

——改革创新，协调发展。创新养老服务模式，培育养老新产业、新业态，促进养老与教育培训、健康、体育、文化、旅游、家政、康复辅具等产业深度融合，推动养老事业和养老产业协同发展。

（三）发展目标

2025年底前，人人享有的基本养老服务制度进一步建立，养老服务设施网络健全完善，养老服务供给结构更加优化，行业要素支撑更加有力，综合监管科学有效，养老服务信息化、标准化、专业化水平不断提高，基本建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，养老事业和产业有效协同、高质量发展，具体包括以下五个方面：

1.基本养老服务体系基本建立。建立基本养老服务清单，特困人员应养尽养，全面实施老年人能力综合评估制度，普遍开展特殊困难老年人居家探访服务，健全完善分层分类的老年人救助体系，探索建立长期照护保险制度。

2.设施网络更加健全。按照“一社区一站点、一镇街一中心、一区县一院”布局思路，每个区县建有1所公办示范性养老院并投入运营，镇街综合养老服务中心覆盖率达到70%，社区养老服务设施覆盖率达到90%。

3.服务供给更加优质。智慧养老服务水平有效提升，老年助餐服务体系基本建立，居家适老化改造工作有序推进，家庭养老床位试点进一步扩大，农村互助养老不断发展。医养康养深度融合，全市养老机构护理型床位占比达到60%。

4.要素保障持续增强。养老用地短板基本补齐，养老服务多元资金投入机制建立健全，新建住宅小区养老服务设施配建率基本达标，养老服务人才队伍建设有效强化，要素保障体系支撑作用发挥更加明显。

5.监管力度不断增大。养老服务综合监管体系健全完善，养老机构“双随机、一公开”监管工作有效推进，监管效能显著提高，综合监管更加法治化、规范化、常态化，实现对监管对象活动的全覆盖、全方位、全过程监管。

三、主要任务

（一）建立健全基本养老服务体系

1.建立基本养老服务清单制度。制定并发布基本养老服务清单，明确服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，优先将经济困难的高龄、失能、重残、空巢、留守、计划生育特殊家庭等老年人列为重点保障对象。根据我市经济社会发展水平及人口老龄化形势，对不同老年人群体分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等适宜服务。到2025年，基本养老服务清单不断完善，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，努力实现基本养老服务人人可及。

2.发挥特困供养服务设施兜底保障作用。加强特困供养服务设施适老化改造，推动消防设施提档升级，提升失能老年人照护服务能力。对有集中供养意愿的特困老年人实行集中供养，做到愿进全进、应养尽养。在满足特困人员集中供养需求的前提下，其余床位允许向社会开放，推进入住轮候试点，建立科学合理的公办养老机构收费价格形成机制。推动特困供养服务机构聘用人员薪酬待遇改革，提升兜底保障机构养老护理人员薪资水平。

3.健全老年人能力综合评估制度。做好老年人能力评估标准的宣贯推广，开展实务操作培训和应用指导。开展老年人能力综合评估工作，根据个人意愿为65周岁以上老年人提供能力综合评估，将特困、低保、低收入等老年人所需评估费用纳入年度财政预算安排。培育老年人能力综合评估机构和评估队伍，加强能力建设和规范管理。依托养老服务综合信息平台建立老年人能力评估信息管理系统，对评估工作开展监督管理。到2025年，老年人综合能力评估制度基本建立，评估结果作为老年人享受相关服务与补贴的重要依据。

4.完善老年人福利补贴制度。实行特困人员护理补贴制度，切实提高特困人员保障水平。完善生活困难的失能老年人护理服务补贴制度，缓解生活困难失能老年人的照护负担。健全农村丧失劳动能力和贫困老年人生活补贴制度，不断简化申报、审批和发放程序。为年满70周岁以上的高龄老人发放生活保健补贴，做好老年人优待服务工作。持续开展老年人意外伤害保险工作，为居家养老的特困供养人员、重点优抚对象及80周岁以上老年人等购买意外伤害险，提高老年人及家庭抗风险能力。

5.加强老年人探访关爱服务。建立探访关爱服务机制，各级民政部门指导镇（街道）开展空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人摸底排查工作，依托养老服务综合信息平台，建立基础数据库。发挥养老服务机构专业优势，采取政府购买服务等方式，通过社区养老服务站等服务设施网络开展探访关爱服务。丰富探访关爱服务内容，全面了解探访对象的健康、家庭、经济、安全等情况，做好特殊时期的应急处置。到2023年底前，基本建立特殊困难老年人探访关爱服务机制，各区县结合实际出台实施方案；到2024年底，探访关爱服务普遍有效开展；到2025年底，确保特殊困难老年人月探访率达到 100%，困难老年人能够得到有效帮扶，关爱服务机制更加健全。

6.积极推动建立多层次长期护理保障制度。推动建立健全老年人社会救助、社会福利和社会保险相衔接的长期照护保障制度。推动按照国家长期护理保险制度试点要求，探索设计我市长期护理保险制度体系，积极申请长期照护保险试点城市。发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险补充作用，保障不同层次照护需求。规范和引导商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等金融产品。

（二）推动居家社区机构协调发展

7.健全养老服务设施网络。建立健全覆盖城乡、分布均衡、功能完善的区（县）、街（镇）、社区（村）三级养老服务设施网络。“十四五”末，在区（县）层面，至少建有1处以失能老年人专业照护为主的区县示范性公办养老院，床位数达本辖区老年人口的1%。在街（镇）层面，建设具备全托、日托、上门服务等功能的街道（镇）综合养老服务中心，实现覆盖率达到70%。在社区（村）层面，发展社区养老服务、农村幸福院等设施，实现社区养老服务设施覆盖率达到90%。

8.完善家庭养老支持政策。鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任，落实子女带薪护理假制度。推动将失能失智和高龄老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，增强家庭照护能力。对纳入分散供养特困人员、脱贫人口、低保对象、低收入范围的高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造并给予一定补助。到“十四五”末，完成7000户家庭的居家适老化改造。

9.丰富居家社区养老服务功能。鼓励以失能老年人为重点，发挥医养结合养老机构支持作用，大力推动街（镇）综合养老服务中心连锁运营辖区社区（村）养老服务设施，促进专业养老服务向社区（村）和家庭延伸，打造“15分钟养老服务圈”。持续开展家庭养老床位试点，引入专业养老服务机构上门为居家老年人提供长期照护服务。鼓励和引导国有企业、社会组织、医疗机构、家政公司、物业企业等参与居家社区养老服务，按照就近便利、安全优质、价格合理的原则，提供形式多样的养老服务。积极推进城乡社区（村）老年助餐点建设，引导市场主体针对老年人特点开发餐饮产品并建立配送体系。

10.持续优化养老机构服务供给。聚焦高龄及失能老年人长期照护服务的刚性需求，盘活用好现有养老照护设施，提高养老机构照护能力，着力提升护理型床位占比。深入推进养老机构星级评定，推进养老机构高质量建设、科学规范运营、服务水平提升。到2025年，养老机构护理型床位比例达到60%；三星级以上养老机构占比达到60%，评定为一星至二星服务等级的镇级公办养老机构、评定为二星至三星服务等级的区县公办养老机构建有率均达到80％。

11.扶持发展普惠养老服务机构。鼓励各级通过制定支持性“政策包”，带动企业提供普惠型“服务包”，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的养老服务机构。引导各类主体提供普惠养老服务，扩大服务供给，提高服务质量，完善持续发展机制，进一步完善市场原则下的普惠价格形成机制，享受政府补助以及无偿或低偿使用场地设施的养老服务机构，应当以普惠为导向确定服务价格并向社会公开。

（三）加强农村养老服务有效供给

12.推进农村养老服务基础设施建设。适应农村人口老龄化加剧形势，将农村养老服务纳入乡村振兴战略布局。开展农村养老服务体系建设调研，全面摸清农村养老服务设施发展现状。综合考虑区域人口规模、老年人分布状况、养老服务需求及机构可持续发展等因素，从区域整体谋划调整服务设施布局。按照“分级分类、功能互补”思路，建设具有综合服务功能、医养相结合的区域性综合养老服务中心，提升改造农村互助幸福院服务设施，形成特困供养服务、区域性综合养老服务、互助养老服务相互配合的农村基本养老服务网络。

13.促进农村互助幸福院持续规范运营。不断完善农村互助幸福院的支持政策，鼓励社会组织、老年协会、养老服务机构等参与农村互助幸福院运营管理，支持社会力量聚焦农村老年人的刚性需求，开展老年助餐、康复护理、空巢关爱、文化娱乐等养老服务。重点扶持以区县为区域，连片管理、连锁运营，形成品牌化、连锁化的服务机构。鼓励各区县因地制宜探索形成农村互助幸福院运营模式典型案例，适时在全市范围推广应用。到“十四五”末，农村互助幸福院持续规范化运营率显著提升。

14.探索发展农村互助式养老服务模式。支持基层自治组织、社工站、基层老年协会等开展互助养老活动，完善老年人的社会支持网络。培育农村互助服务队伍，广泛开展志愿助老服务，支持成立以农村妇女、低龄老年人为主体的互助养老或志愿服务队伍，秉承“助人自助”理念，为高龄、失能等老年人提供志愿服务。完善农村社区关爱巡访机制，加强农村留守老年人的意外风险防范。

（四）推进医养结合康养融合发展

15.增加医养结合服务供给。鼓励支持有条件的养老机构按规定申请或与公立医院合作设置各类康复医院、护理院、中医医院等医疗卫生机构，为失能失智老年人提供所需的医疗护理和生活照护服务。将养老机构内设医疗卫生机构纳入医联体管理，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。对符合条件的由医疗机构转型的养老护理机构，按规定享受相应补贴政策。

16.建立健全养老与医疗卫生服务合作机制。推动医疗卫生机构以签约服务、协议合作、开通就诊绿色通道等多种形式，增强养老机构和居家社区养老服务设施的基础医疗服务能力。鼓励医疗卫生机构申办养老机构，支持公立医院和国有企业及社会力量举办医养结合养老机构，盘活现有医疗、养老资源，实现医疗和养老服务双向融合互通。到2025年，养老机构普遍具备医养结合能力。

17.提高康养融合水平。充分发挥西安丰富的休闲旅游资源，重点围绕“旅养、文养”，开发建设一批康养基地。推动旅居示范县 (市、区)、机构 (基地)建设，打造老年文化旅游项目，构建旅居互动联盟。充分发掘我市中医药特色优势，开发中医药医养康养服务。促进中医医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院与养老机构、社区养老服务设施等加强合作，广泛推广推拿、拔罐、艾灸等中医药适宜技术服务。支持养老机构开设中医诊所，提供具有中医特色的老年康养服务。

（五）促进养老服务产业加快发展

18.优化养老服务市场环境。全面放开养老服务市场，取消养老机构设立许可，依法做好登记和备案管理。根据我市养老服务发展现状，不断修订完善各类养老服务政策，持续发布养老服务领域优惠扶持政策清单，落实落细支持养老服务发展的税收优惠、费用减免以及用电、用水、用气等居民价格优惠政策。支持社会力量参与养老服务机构运营，推进养老服务机构连锁化、品牌化、规模化建设并适当给予一定奖励。持续举办养老服务产业博览会、合作交流会，做好优质养老服务资源的链接、整合，提高我市养老服务知名度。

19.积极培育银发经济。大力推进“养老服务+行业”多元融合，支持养老服务与文化、餐饮、家政、教育等行业融合发展。推动与老年人生活密切相关的食品、药品以及老年用品行业规范发展，支持企业和科研机构加大老年产品的研发制造力度，提升传统养老产品的功能和质量，满足老年人特殊需要。培育康复辅具租赁市场，推进康复辅助器具社区租赁服务和应用推广，带动适用于养老服务机构及家庭的各类康复辅具的研发生产。

20.提升智慧养老服务水平。推动“互联网+养老服务”发展，全面推广市养老服务综合信息平台。加强政府、企业、社会等各类信息系统的业务协同、数据联动，将平台延伸至区（县）、街（镇）、社区（村）、机构中，持续打造集“服务+管理+监督+决策”于一体的数字化养老服务系统。支持养老服务机构通过平台化展示，采取“子女网上下单、老人体验服务”模式，精准对接为老服务需求，提供“菜单式”就近便捷为老服务。鼓励养老服务企业创新服务模式，为老年人定制各类活动场景的健康监测系统，利用大数据为老年人的居家出行、健康管理和应急处置提供便利。积极组织养老服务机构申报智慧健康养老服务产品及服务推广目录。

21.推进养老服务跨区域合作。加强跨区域对接联动，促进城市间养老服务要素流通、项目合作、养老产业联动。强化与渭南、咸阳等城市一体化进程，开展购买服务、医养结合、人才培养、机构养老等多方位协作。持续开展西渭、西汉、西咸等区域之间人才、机构等合作交流，搭建区域之间专业人才交流平台和流动平台，为广大群众提供更优质的养老服务。

（六）提升行业规范有序发展水平

22.推进养老服务标准化建设。充分发挥养老服务标准化委员会作用，深入贯彻《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构服务安全基本规范》等行业准则，引导养老服务行业社会组织、企业和科研单位制定、发布标准，提升行业整体发展水平。加强养老服务领域标准化宣传，提升养老服务领域制定标准、使用标准、学习标准的自觉性和积极性。

23.全面加强养老服务综合监管。健全完善养老机构备案管理制度，对养老机构实行分类管理，区分养老服务的不同领域、形态、类型和功能，逐步建立全覆盖、全方位、全过程的监管格局。聚焦老年人生命财产安全和服务质量，重点监管养老服务机构的设施设备、消防、食品、资金等安全。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，明确各部门监管职责，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制。加大“互联网+监管”的应用，以“双随机，一公开”监管为基本手段、以养老服务综合信息平台为依托，深化对养老机构消防安全、食品安全等重点领域的监管。到“十四五”末，我市养老服务综合监管体系更加完善。

24.建立完善养老服务领域应急保障机制。建立健全养老服务安全风险分级管控和隐患排查治理的制度规范，实现养老服务机构安全风险自辨自控、隐患自查自治，提升安全生产整体防控能力。提高机构应急处置能力，建立养老机构自然灾害、公共卫生、社会安全等突发事故应急预案并构建部门联动、分工明确、职责清晰的应急处置机制。公办养老机构在确保兜底保障床位的基础上，建立符合相关标准的疫情隔离和灾害转移安置场所，定期开展应急演练和有关突发事件应急知识的宣传普及工作。

（七）提高养老服务要素保障水平

25.完善用地用房支持政策。加强养老设施用地保障，按照人均用地0.1-0.3平方米的标准分区分级规划设置养老服务设施。修订完善并推动落实《西安市养老服务设施布局规划》，在年度建设用地供应计划中要保障养老用地需求，并按照“就近养老、便利就医、便于探视”原则安排在合理区位。将社区养老服务设施纳入城乡社区配套用房建设范围，落实养老服务设施与新建住宅小区规划、建设、验收、交付“四同步”机制，将民政部门纳入同级国土空间规划委员会，参与养老服务设施的规划设计审核和竣工验收。积极盘活存量资源用于养老服务设施建设，在不改变规划条件的前提下，允许盘活利用城镇现有空闲商业用房、厂房、校舍、办公用房、培训设施及其他设施提供养老服务。“十四五”期间，每年养老服务设施建设用地应至少供应300亩，确保养老服务设施用地应保尽保、应供尽供，加快补齐养老服务设施建设用地历史欠账。到2025年，新建居住区养老服务设施配建率达到100%。

26.强化政策资金保障水平。统筹相关资金渠道，积极争取中央和省级政策资金支持，做好支持养老服务发展的资金安排。加大财政资金投入，健全政府购买服务机制，逐步形成政府投入带动全社会共同参与的经费多渠道筹集机制。各级要加大社会福利事业的彩票公益金对养老服务的投入力度，要将不低于60%的资金用于支持发展养老服务。完善对基本养老服务补需方与补供方相结合的财力补贴机制，带动社会有效投资，扶持提供基本养老服务、普惠养老服务的养老服务机构发展。鼓励企业和社会组织通过慈善捐赠等方式支持养老服务发展。

27.培育为老服务人力资源。开展养老护理员就业和能力提升培训，建立养老护理员培训长效机制，持续打造养老护理员培训基地，开展养老护理员职业技能等级认定。对符合条件的养老护理员发放入职补贴、岗位补贴，建立养老护理员岗位补贴制度。持续举办养老护理职业技能大赛，对获奖选手按规定按程序授予相应荣誉、晋升相应职业技能等级，增强养老护理员职业吸引力。广泛开展“最美护理员”评选，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的社会宣传，在全社会营造认可养老服务人才、尊重养老服务人才的良好风尚。

28.完善养老服务法治保障。落实依法行政要求，发挥养老服务法律法规在保护当事人权益、维护市场秩序、规范合同管理、调处服务纠纷等方面的重要作用，依法保障老年人合法权益，加强相关法律落实的督导检查。开展老年人权益保障普法宣传，提高老年人运用法律手段保护权益意识，提升老年人识骗防骗能力，畅通关于侵害老年人合法权益违法线索的举报渠道。倡导律师事务所、公证机构、基层法律服务机构为老年人减免法律服务费用，为行动不便的老年人提供上门服务。建立适老型诉讼服务机制，为老年人便利参与诉讼活动提供保障。

（一）加强组织领导

坚持党对养老服务业发展工作的全面领导，建立健全积极应对人口老龄化战略相适应的领导体制。强化各地落实规划的主体责任，加强对规划实施的组织、协调和督导。充分发挥养老服务联席会议制度作用，强化养老服务资源统筹管理，协调解决跨部门的重点难点问题，形成推进养老服务发展合力。

（二）健全完善工作机制

建立健全党委领导、政府主导、社会协同、市场参与的养老服务工作机制，完善促进养老服务发展的配套政策，将养老服务体系建设和康养产业发展重点任务纳入重要议事日程，办好养老服务领域民生实事。强化基层养老服务工作力量配备，确保各项养老服务工作组织好、落实好，做到层层有责任、事事有人抓。

（三）持续强化督查考核

建立规划实施动态监测机制，加强对规划实施情况的跟踪分析，开展规划实施督促检查。建立养老服务质量评价和监测体系，采取自查、督察、社会第三方评估并举方式，开展养老服务满意度调查。对落实政策积极主动、项目建设成效明显的，在安排资金、遴选试点等方面给予倾斜支持；对推进工作不力的，采取约谈、通报等方式督促整改落实。

（四）营造良好社会环境

充分利用各种有效媒体力量，大力弘扬尊老、敬老、爱老、助老传统美德，加强其社会价值引领。营造全社会关注养老服务、关心养老事业、支持养老工作的社会氛围，积极宣传推动养老服务高质量发展的重要意义，完善西安城市、社区适老化设施，努力打造符合国家中心城市定位，具有西安特色的养老服务样板。

责任编辑：亦欣

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