3月17日，新一届国务院第一次全体会议召开，宣布了国务院领导同志分工、国务院机构分工。“健康国策2050”从多个权威渠道独家获悉，在医疗、医保等民生保障领域，国务院副总理刘国中成为分管领导，而且同时分管医疗、医保。有关资深人士预期，这将对破解卫健委、医保局协调难问题，在顶层设计方面迈出关键一步。

今天，要想破解医疗/医保协调难问题，首先要树立监管史视角，梳理“三医”主管部门各自的部门渊源：

（1）医疗端

作为“三医”中最老牌的部门，主管医疗领域的卫生部与1949年成立的人民共和国同龄，前身甚至可以追溯至延安革命时期乃至中华苏维埃共和国（江西中央苏区）时期。2013年，合并国家卫生部、国家人口计生委为国家卫生计生委；2018年，成立国家卫生健康委，并延续至今。

过去74年来，除“十年动乱”特殊时期外，卫生主管部门的命脉未从中断，从医政管理分化出药政、妇幼、基层等不同内设部门，并衍生出国家中医药管理局、国家疾控局等不同直属部门，承接国务院医改领导小组办公室（后改为秘书处）、健康中国行动推进委员会办公室等职能。

（2）医药端

“三医”中主管医药的药品监管部门，则脱胎于国家卫生部，并在历次机构改革中，与卫生主管部门分分合合、藕断丝连，当下许多国家药监局的中层干部还会私下说自己是“老卫生人”。

在计划经济时代，药品监管部门最早是负责药品行政事务的药政处，以及负责药品生产经营的全国性医药经营机构（如：中国医药公司）。

改革开放以来，为顺应社会主义市场经济改革，药品监管部门得到升格。在改革开放以来的30多年间，从国家医药管理局、国家药品监督管理局（SDA）、国家食品药品监督管理局（SFDA），先后在原国家经贸委（国家商务部的前身）、原卫生部（国家卫健委前身）、国务院直属国家局之间来回振荡。随着原SFDA首任局长郑筱萸因受贿罪被判处死刑，2008年，降格后的国家食品药品监督管理局又并入国家卫生部。

2013年，成立国家食品药品监督管理总局，统一监管食品、药械行业，并推进药品、医疗器械的审评审批制度改革，取得突出成效。2018年，药监部门并入国家市场监管总局，剥离食品监管，升格为广义医药产品监管（含：大数据、人工智能、数字疗法），成立国家药品监督管理局，并延续至今。

（3）医保端：

“三医”中主管医保的医保主管部门，则跟卫生主管部门并无天然渊源，医疗、医保等两大系统自诞生之日起就独立运行。

改革开放以来，为解决计划经济体制下福利型的城市公费医疗、劳保医疗以及农村的合作医疗等突出问题，国家劳动总局成立福利组，并升格为保险福利局、保险福利司。随后，成立和调整国家人事部、劳动部。1998年，为推进职工医保制度，成立劳动保障部，内设医疗保险司。

2008年，整合劳动社会保障部、人事部，成立人力资源社会保障部，深入推进“三保合一”（城镇职工医保、城镇居民医保、新农合）。为统一管理基本医疗保障制度（基本医保、大病保险、医疗救助），统筹协调多层次医疗保障体系（商业保险、慈善捐助，等等），2018年成立国家医保局，并延续至今。

当前，在“三医”主管部门中，药品监管部门仍然是国家市场监管总局代管的国家局。药品监管部门通常被归类为经济管理部门，而非民生管理部门。因此，在本轮国务院领导同志分工中，在民生领域，分管医疗、医保的刘国中副总理并未同步分管医药（药监部门）。

这背后的底层逻辑是：2018年国家医保局全新组建，并成为国务院直属国家局。国家医保局掌管着3万多亿医保资金，成为中国公立医疗体系和医药产品市场最大的单一买单方。过去5年时间里，国家医保局成功推动带量集采在药品、耗材、诊断试剂、中成药、口腔种植领域的“多点开花”与常态化、制度化，统一了国家医保目录、医保待遇清单、医保经办体系、医保医药标准、医保信息平台，通过打击欺诈骗保行动将从基金监管对象从费用延伸到医疗质量监管。

随着副部级的国家医保局将医保监管权大幅扩张，并与正部级的国家卫健委平起平坐，国民健康政策体系的核心关系就变成“医疗服务的供给侧改革”与“战略购买方的支付侧改革”之间的关系。在治理侧，也就是顶层设计层面，要想破解改革协调难问题，首当其冲就是要处理好各级卫健委、医保局之间的关系。

根据“健康国策2050”为期两年面向上百位各界管理者的调研，不可否认，在医疗机构管理、医保支付方式改革、药品目录与合理用药管理、医疗服务价格调整、信用监管、信息化标准化建设、医药产品价值评估与企业准入等七个方面，卫生政策、医保政策之间仍然存在监管盲区或监管冲突等情况，监管协调性有待大幅提高。

一些医疗机构、医药企业苦于“多个婆婆，不知听谁”“政策打架，很得罪人”“重复建设，高强度工作”等问题，于是联合各级卫健委、政策学者一道，呼吁“大健康部”模式，即：将国家医保局并入国家卫健委，作为后者代管的国家局，以实现大健康行业的“降本增效”，降低自身的政务合规成本、市场交易成本。这是类似于将药品监管部门并入卫生部、国家经贸委、国家市场监管总局的模式。

不过，2023年通过的《党和国家机构改革方案》，维持了“三医”主管部门并立的局面，“大健康部”的社会倡导并未得到采纳。对此，“健康国策2050”编辑部曾撰文分析了健康大部制（包括：大健康部、大人社部、大财政部）各自的利弊，并阐明两条基本逻辑：

• 任何一轮机构改革都需要权衡利弊得失，不存在“完美的改革方案”，只有“与时俱进”“因势利导”的改革方案。

• 辩证法强调“过程服从结果”“方法服从目标”，组织管理强调“功能决定结构”，实现政府转型是比机构改革更核心的要义。

有基于此，即便在“三医”并立格局下，我们仍然可以遵循“一体化监管”的国际先进经验，通过实现信息互通、数据共享、标准统一，进一步提升卫健委、医保局之间的监管协同水平。

在中国这样一个五千年文明不断的古国，以及强调“差序格局”的中央集权制国家。办好中国的事情，关键在人，更关键的是在党员领导干部特别是中高层领导干部。

未来五年内，既然在组织架构层面整合“三医”已不可能，那么在承认“三医”互不隶属现状的前提下，唯有通过重塑权力流向来实现卫健委、医保局之间更高的协同度。与常规性的设立部际协调机制（如：国务院医改领导小组）相比，由同一位领导同时分管医疗、医保，可以大幅降低决策层领导之间的协同难度，甚至可以探索将“提高协同度”设为某位领导任内的核心绩效指标——这是中国特色国家机构改革的路径和策略。

实际上，同一领导分管“三医”模式最早出现在福建省三明市，这是各级党委政府推进关键领域“深水区”改革的“元治理”策略。2013年，福建省政府“空降”原福建省食药监局局长詹积富，担任三明市领导，时任三明市委书记、市长高度支持三明医改，将原来由4名副市长分管的“三医”工作，交由詹积富一人分管，并成立“三明市医改领导小组”。

随着医改决策权集中于同一名市领导，并将办事机构（医改办）独立于现有行政机构，得以排除既得利益集团“通天巨浪”般的改革阻力，推出“两票制”、药品集采、医疗服务调价等重大敏感改革，为全国医改事业趟出一条血路。

“要一位具有统筹协调能力、勇于担当的治理者，作为政府具体负责同志，统一分管医疗、医保、医药工作，将医改工作纳入政府目标管理绩效考核和干部考核，高效有力地推动医药卫生体制改革，突破九龙治水困局。”2022年12月，清华大学万科公共卫生与健康学院出品的《三明医药卫生健康体系及绩效的现状与未来》研究报告对此评论道。

自2015年以来，最高领导人多次就三明医改作出重要指示批示，对改革成果予以肯定，并要求在全国复制推广。为贯彻落实党中央的重大决策部署，国务院医改领导小组及其秘书处先后印发多份政策文件，推广“同一领导分管三医”模式。

2021年，国务院医改领导小组秘书处印发《关于抓好深入推广福建省三明是经验 深化医药卫生体制改革实施意见落实的通知》，文件细化了深入推广三明医改经验的监测评价指标，其中第一条就是：“由党委和政府主要同志（双组长）或其中一位主要负责同志担任医改领导小组组长”，第二条则是“由一位政府负责同志统一分管医疗、医保、医药工作”。

如今，三明医改经验不仅推向全国，而且在国务院层面实现了同一位副总理同时分管医疗/医保，究竟能在多大程度上推动分业监管格局下的高效协同，我们拭目以待。