预算管理是在战略目标的指导下，对未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善和调整，以帮助管理者更加有效地管理和最大程度地实现战略目标。全面预算管理，是对所有经济活动实行全面管理，全部纳入预算管理范围。

　　1月6日，国家卫生健康委、国家中医药管理局印发公立医院全面预算管理制度实施办法的通知(国卫财务发〔2020〕30号，下称《实施办法》)并决定自2021年1月1日起施行。

　　公立医院全面预算管理突出“四全、两强化”

　　《实施办法》所说的公立医院是指全国各级卫生健康行政部门、中医药主管部门举办的各级各类公立医院。

　　《实施办法》所说的全面预算管理包含两方面内容：一是业务主管部门对医院预算和财务实行全面管理，医院作为预算单位，所有收支全部纳入预算范围;二是医院内部建立健全全面预算管理制度，以医院战略发展规划和年度计划目标为依据，充分运用预算手段开展医院内部各类经济资源的分配、使用、控制和考核等各项管理活动。具体包括收入、支出、成本费用、筹资投资、业务等预算。

　　这实际上就是说，在公立医院不允许出现预算外的收入支出，所谓的全面预算管理也不仅仅是财务预算，而是要以战略发展规划为导向，实行全口径、全过程、全员性、全方位的预算管理，覆盖人、财、物全部资源，贯穿预算编制、审批、执行、监控、调整、决算、分析和考核等各个环节。

　　强化预算硬约束，强化全面预算绩效管理，依据外部政策环境和医院经济活动变化，及时调整完善预算管理制度、机制、流程、办法和标准。

　　全面预算管理直指提高资金使用和资源利用效率

　　《实施办法》第一条开宗明义指出，制定实施办法的目的是为为规范公立医院经济运行，严格预算管理、强化预算约束，提高资金使用和资源利用效率。制定实施办法的依据是《中华人民共和国预算法》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、政府会计准则制度等法律法规及建立现代医院管理制度等深化医药卫生体制改革相关政策要求。

　　实际上，早在10年之前《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)，也就是新医改方案中就要求公立医院严格预算管理，加强财务监管和运行监督。

　　5年前《财政部国家卫生计生委国家中医药局关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》(财社〔2015〕263号)等文件也提出医院应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等管理制度，推行全面预算管理。

　　但直到这一次出台《实施办法》，显然更具有鲜明的“时代背景”特色，而这一背景除了目前公立医院普遍存在预算管理体系不健全、信息化程度不高、预算编制流程不规范等问题外，显然还与公立医院要学会“过紧日子”不无关系。

　　联系到同一天，为规范公立医院经济活动及相关业务活动，有效防范和管控内部运营风险，建立健全科学有效的内部制约机制，国家卫生健康委和国家中医药管理局组织制定并同样自今年1月1日实施的《公立医院内部控制管理办法》，以及去年12月25日国家卫健委印发关于加强公立医院运营管理的指导意见(国卫财务发〔2020〕27号)及半年前启动的“公立医疗机构经济管理年”活动，我们就不难想象本次开展公立医院全面预算管理的本意。

　　“过紧日子”应该是公立医院的新常态

　　综上，一系列政策、管理办法的出台，已经明确无误地给公立医院管理者传递一个重大信号，当下以及今后很长一段时间，公立医院要与国家一起过“紧日子”，尽管2020年新冠疫情后的政府工作报告仍然声明“面对困难，基本民生的底线要坚决兜牢，群众关切的事情要努力办好”，但2020年中央财政对公立医院日常投入大幅度压缩的迹象已经表明公立医院必须开源节流，自我奋斗。

　　就连中共中央关于第十四个五年规划的建议中也指出：我国发展环境面临深刻复杂变化。当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。

　　当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求等。

　　这就不难理解，在关于加强公立医院运营管理的指导意见中，针对“当前，公立医院经济运行压力逐渐加大”，指导意见提出：“公立医院运营管理是以全面预算管理和业务流程管理为核心，以全成本管理和绩效管理为工具，对医院内部运营各环节的设计、计划、组织、实施、控制和评价等管理活动的总称，是对医院人、财、物、技术等核心资源进行科学配置、精细管理和有效使用的一系列管理手段和方法”。

　　加强公立医院运营管理是缓解公立医院经济运行压力，提升内部资源配置效率和运营管理效益的重要手段。

　　同时，《实施办法》在第五章预算审核和批复中，明确要求业务主管部门根据行业发展规划，对医院预算的合法性、真实性、完整性进行审核汇总并综合平衡。业务主管部门审核医院预算，重点审核医院收支总量和结构变化，人员经费、基本建设、大型设备购置等重点支出以及筹资投资、结余资金使用等情况，严格控制不合理支出。

　　办法还要求医院业务主管部门应当设立专项资金预算评审专家库，医院年度部门预算和财务预算报告应当提交全面预算管理委员会审议，医院决策机构通过后按照要求报同级业务主管部门。

　　此外，在公立医疗机构经济管理年活动中，要求牢固树立“过紧日子”理念，将日常业务管理与严控一般性支出、节约资源成本同部署、同落实、同监管、同评价，确保全员参与、全流程管控。

　　而且要求医院可以单独设置运营管理部门，或者确定具有牵头负责运营管理职能的内设机构，积极推行运营助理员、价格协管员制度等，辅助协同临床业务科室加强科室内部运营和价格管理工作。

　　由此可见，这次出台《实施办法》，意欲加强公立医院全面预算管理，目的也应该是进一步落实把紧日子过好的长效举措。

　　作者：徐毓才 陕西省山阳县卫健局副局长