一部人类发展史，也是人类与疾病和瘟疫不断斗争的历史。人类一次次遭到侵犯被击倒，又一次次重新站立，“脱于困厄，出于新奇”。

2019年底，一场突如其来的新冠肺炎疫情让人类社会再一次陷入困厄，也让全世界的目光别无选择地再次聚焦在了公共卫生。从联合国、世界卫生组织到各国政府及政要无不使尽浑身解数，力求尽快控制疫情。中国凭借制度优势，取得了抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果。

面对这一付出巨大生命代价和社会成本才得到的惨胜，我们百感交集。“只有构建起强大的公共卫生体系，健全应急响应机制，全面提升防控和救治能力，织牢防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。”

“构建强大的公共卫生体系！”这是当今卫生健康领域的职能和任务。但是，什么是公共卫生体系？何为强大？如何构建？对这些问题给出实事求是、科学有力的回应，是我们义不容辞的历史责任。

课题组畅游史海、纵览需求，在充分继承和创新的基础上，主张以“公共健康”全面替代和涵盖“公共卫生”，并强调“公共健康”“公共健康体系”，尤其“适宜公共健康体系”的系统化，以凝聚起全社会对公共健康价值的认同，促进形成共建共治共享的良好氛围。

2019年秋天，健康风险预警治理协同创新中心（简称“中心”）在上海召开了“健康中国与公众健康”复旦论坛暨公共卫生适宜程度首次发布会。会上，来自中心的几位主要资深研究者，将多年的研究成果公开向社会发布，深刻阐述了健康中国与构建适宜公共健康体系的意义和重要性、紧迫性，大声疾呼要将适宜公共健康体系及其建设作为健康中国的基石，提前预警一旦公共健康出现问题，后果将十分惨烈，难以收拾。这一振聋发聩的警示言犹在耳，新冠肺炎疫情即悄然而至，其状况之惨烈，收拾之难度，百年罕见。

中国在抗击新冠肺炎疫情取得重大战略成果之后，各级、各地政府痛定思痛，纷纷强力出招，有的甚至倾其所有重建公共健康体系、全力兴建大型医疗机构等。这些措施无疑将会提升医疗救治能力和公共健康水平，但是所有这一切都应该“有的放矢”，必须围绕和遵循“强大”的目标要求。强大，意指强盛壮大，更指力量坚强雄厚。既包括客观事物存在的数量和质量，还包括主观能动的需求和现实，主客观高度统一、相得益彰，就是适宜！公共健康体系的“适宜”体现在适宜各国国情、适宜人群的健康需要、适宜卫生健康事业的发展规律。强大是追求的目标，适宜是实现强大的途径、方法，乃至标准。唯其适宜，才能更好。通过适宜，走向强大，即是追求卓越！

为此，我们觉得十分有必要将“复旦论坛”的论点和理论以及“适宜公共健康体系”系列的系统研究成果加以提炼和升华，并整理成书，奉献给社会，以期能为正在建设的公共健康体系提供借鉴，为加快健康中国建设尽绵薄之力。

该研究始于2015年，以健康风险预警治理协同创新中心为平台，复旦大学协同清华大学、山东大学、华中科技大学、南京医科大学、安徽医科大学、哈尔滨医科大学、重庆医科大学、新疆医科大学、潍坊医学院、济宁医学院等高校，以及国内29家卫生健康主管部门和专业机构组成课题组，集35年研究积累和合作基础，汇集了百多位专家学者和学术精英，并得到了上海市第四轮公共卫生体系建设三年行动计划等鼎力支持和帮助。

健康是人类生存和发展的基础和核心，这是人类社会发展迄今为止最为重要的共识。“没有全民健康，就没有全面小康”。国内外研究均表明：要想拥有全民健康，必先完善公共健康。如美国在1900年以来的近百年间期望寿命增加了30.2岁，其中公共健康的贡献率为87.8％；中国江苏省在1950-2010年期望寿命提升了26.6岁，其中公共健康的贡献率为77.9％。

适宜公共健康体系建设涉及政府各部门、社会各领域、人类健康不同阶段：能够让每个公民有更多的安全感、获得感、幸福感；能够让每个公民拥有更好的安全环境、公共健康机构保障、个人健康水平；能够让每个地区有更多投入与产出、技术与服务、创新与效益。这些均是事关国家安危和发展的大事，都应当与该地区经济社会、人文环境和健康需求相适应，自觉地把化解风险理念与建设适宜公共健康体系贯穿到社会经济发展和社会治理的全过程。

公共健康体系重在适宜。否则，银样镴枪头，不仅成本巨大，运转失灵，还会带来民众恐慌、秩序混乱、社会失稳，最终损害国民健康。2019年末暴发并延绵至今的新冠肺炎疫情，在短短30天内中国的确诊人数即已超过2003年非典的确诊人数（截至2020年1月28日，累计确诊5974例）。根据世界卫生组织公布的数据，截至2021年5月15日，全球累计确诊人数超过16151.3万例，死亡人数超过335.2万人；疫情对社会稳定、经济发展的影响难于估量。

中国的国情是人口规模巨大、人口流动频繁、老龄化程度加剧，且正在全球化、工业化、城镇化的进程中。经济高速发展、社会快速转型、地域差异、环境恶化等，使得中国社会面临的健康风险更多、形成突发公共健康事件的可能性更高、危害更大，且稍有不慎或处置不当其影响会被无限放大。因此，建设适宜公共健康体系是必由之路。

公共健康体系，通过有效抵御健康风险、避免和减轻疾病损害，在保障公共安全、维护社会稳定，促进经济建设和社会发展等方面作用巨大，是增强执政能力以及维护政府公信力与提升国际形象的重要加分项。公共健康一百多年的实践也证明，投入少、产出高、时效长、惠及全体社会成员是其显著优势。世界卫生组织的研究表明，公共健康的投入产出比可达1:5.5。目前世界各个国家（地区），尤其是发展中国家都应把公共健康放到战略地位。因此，建设适宜公共健康体系是实现健康国家（地区）战略最重要的基础，也是首选之策。

此次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。因此，针对新冠肺炎疫情中暴露的中国公共健康体系在法制、体制、机制等方面的不足，抓紧“补短板、堵漏洞、强弱项”，加快适宜公共健康体系建设，成为维护国家公共安全，健全国家治理体系、提升国家治理能力的必然要求。同时，中国正处于全面实施健康中国战略和健康中国行动的关键时期，构建适宜公共健康体系也成为新时代各级政府应对国家治理体系和治理能力大考的必答题。

构建适宜公共健康体系的过程中，面临着诸多理论和现实挑战。解决上述难题，既是“预防为主”卫生与健康工作方针的探索，也是对国家（地区）健康治理能力的考验，更是实现公共健康领域治理体系和治理能力现代化的必然要求。

公共卫生实践起源于19世纪中后期的工业革命，从早期的规范个人卫生行为，发展到促进群体健康和改善环境卫生；从单纯的传染病控制扩大到各类疾病的全面防治；从减少疾病危害拓展到降低全生命周期的健康风险；从关注生理健康到重视心理健康再到改善社会适应能力；从被动采取疾病控制措施转变为主动开展健康风险干预行动。因此，使用“公共健康”“公共健康体系”，更能体现公共卫生现今的核心内容和未来的发展趋势。然而，既往关于公共卫生、公共卫生体系的定义众多，未能达成统一的共识，也难于表述当今的“公共健康”“公共健康体系”，影响了体系和事业的发展。为此，本书在上篇第一章，结合新形势、新要求和新环境，清晰界定了“公共健康”“公共健康体系”的定义和内涵。

国内外围绕医疗机构的建设已提出了较多标准，如美国医疗机构评审国际联合委员会（Joint Commission International，JCR）建立的医院评审标准、原卫生部印发的《三级综合医院评审标准（2011年版）》，这些要求为医疗机构不断改进和完善提供了很好的借鉴。对良好（适宜）公共健康体系应具备的条件或标准的探索相对较少，如1999年美国提出了21世纪公共健康体系建立的10项原则：（1）必须参与信息技术革命；（2）必须重视预防；（3）必须保证持续而有效的学术研究；（4）必须消除卫生服务不平等；（5）必须重视人才培养；（6）保护卫生研究学术中心；（7）应超越职业界限；（8）生命伦理必须作为一门科学来对待；（9）必须帮助其他国家建立基础设施；（10）必须有所作为。国内学者王德斌从系统论的角度提出了公共健康体系必须具备的5大标准：合理的目标规划、完善的基础设施、灵敏的信息系统、科学的决策指挥和有效的干预控制。但对于外部环境的要求涉及较少。本书在上篇第二章，系统、明确地界定与阐述了适宜公共健康体系的定位或应具备的条件。

国内外围绕卫生系统、医疗机构的定量评价标准较多，比较有代表性的如世界卫生组织在2000年提出的卫生系统绩效评价框架，世界银行、联合国儿基会以及美国、中国等衡量医院绩效和质量的评价标准。针对公共健康服务项目或能力的评价标准也有相应探索，如世界卫生组织制定的突发应急联合外部评估工具、中国制定的《国家基本公共卫生服务项目绩效评价标准》；亦有少数针对公共健康机构的评价标准，如中国早期的《全国卫生防疫站评审标准》和21世纪初的《疾病预防控制绩效评估标准》。然而，鲜见科学评价公共健康体系适宜程度的方法和手段。本书在上篇第三章和下篇第九章至第十七章，回答了这一技术难题。

“适宜”的本意为“合适，相宜”。课题组认为，适宜公共健康体系，是指特定国家（地区）将提升公众的健康水平这一共同目标，与人、自然环境、资源禀赋、技术水平、政治经济、历史文化、社会制度与核心价值等相匹配。促使体系内各要素围绕共同目标相互支撑、有机协调，并动态调整与持续优化，从而能够因势利导和因地制宜地形成符合实情的发展目标、路径和体系。

依据健康系统宏观模型，课题组论证并明确了适宜公共健康体系应具备下列8个要素，其中外部环境包括3个要素，即强而有力的社会环境支撑、动态把握公众需要的能力、把控健康风险因素的水平等；内部结构包括5个要素，即适宜的人财物等资源配置、成熟并且协调的组织体系、行之有效的管理运行机制、健全的公共健康功能服务、公共健康具体任务的关注程度等。8个要素又进一步细为63个可操作的定位。要素和定位得到了各方88.8％－93.9％的认可。首次为健康国家（地区）公共健康体系建设提供了“何为适宜”定性标准。可用于定性研判一个国家（地区）公共健康体系的适宜程度，以及体系具有的优势和存在的问题。

课题组将适宜的公共健康体系应当具有优先的政策环境支撑概括为5个方面：（1）健康优先：把健康作为国家（地区）的优先发展战略；（2）规范引导：将优先发展战略衍化为一系列可操作的法律、法规、政策、规划和措施等，起到规范和引导效应；（3）职责明确：相关部门、专业机构及其他组织等依据优先战略划分职任务；（4）任务落实：各方围绕公共健康目标，各司其职、协作配合，健康优先战略及其任务切实得以落实；（5）考核评估：将公共健康体系运行效果纳入政府的考核评价体系，并作为各相关方业绩考评的重要依据。

在确立了“公开公正、逻辑合理、科学可行、客观可比”原则的基础上，遵循模型构建的原理与方法，课题组将具体定位量化为可操作的评价指标，包括测算思路、步骤和具体公式，创立了适宜公共健康体系的定量标准。定量标准包括一级指标8个、二级指标31个以及三级指标44个，各方认可程度94.1％-100.0％。首次为健康国家（地区）的适宜公共健康体系建设，提供了“何为适宜”的定量评价标准。可用于定量判断一个国家（地区）公共健康体系的适宜程度，也可以判断公共健康不同领域或不同任务类型体系建设的适宜程度，以及体系具有的优势和存在的问题，尤其是可以通过时序信息预警预测关键问题的演变趋势。

如对应前述政策环境支撑的5个定位，可以演化为5个相应的定量指标，包含健康优先战略的优先程度、规范引导程度、职责明确程度、任务落实程度和考核评估程度。

借鉴政策问题确认程式的思路、步骤和方法，首次确认了现阶段面临的222项公共健康具体任务并形成清单，定量明确了每个具体任务的关注程度。这些具体任务可以分为48个不同任务类型，并可归纳为11个不同任务领域，得到了各方88.2％-100.0％的认可。为决策者、组织者、提供者、研究者和公众把握公共健康风险提供了全景视野。当然，随着时间的推移和自然、社会环境的改变，面临的公共健康具体任务的种类及其关注程度会随之改变，目前确认的公共健康任务清单也将不断更新和动态调整。

公共健康任务的11个领域，涵盖了传染性疾病与感染的预防与控制（简称“传染病预防控制”）、慢性非传染性疾病的预防与控制（简称“慢性病预防控制”）、妇女和儿童保健、精神健康、突发公共健康事件的应急处置（简称“突发应急”）、生活方式与行为的干预、伤害和暴力的控制（简称“伤害控制”）、食品和药品安全控制（简称“食品药品安全”）、环境健康风险因素的控制（简称“环境健康”）、职业健康与安全控制（简称“职业健康”）、其他公共健康任务（如地方病、血液安全等）。

运用政策评价程式、规范差距分析等，在构建的定量标准基础上，能够客观、公正地分析和评价一个国家（地区）公共健康体系或不同领域、类型的概况、优势与不足，以及各自的重点等。运用该思路、步骤和方法，课题组对上海、北京和纽约进行了系统分析和评价。结果表明，上海和北京的后发优势已崭露头角。公共健康6领域合计（包括传染病预防控制、慢性病预防控制、妇女保健、儿童保健、精神健康、突发应急领域，下同）的适宜程度分别仅比纽约低0.1％和4.2％。①以妇女保健领域为例，体系8要素中，北京的社会环境对公共健康体系的支撑程度（适宜度评分北京607.9分，②上海543.3分）和把控健康风险因素的程度（北京408.1分，上海402.9分）优于上海，而其余6个要素则是上海优于北京，如管理运行的完善程度，上海为654.2分，北京为532.5分。

课题组运用政策问题根源分析和方案研制程式，以上海为例，明确了“相关支撑部门职责不清晰、不可考”是上海建设适宜公共健康体系首先应该解决的问题。进而明确了建设适宜体系的突破口——以《“健康中国2030”规划纲要》《“健康上海2030”规划纲要》为契机，明晰各部门职责分工并落实到位，在此基础上辅以必要的配套措施和科学可行的改进路径，应能在技术上有力支撑上海乃至全国推进适宜公共健康体系建设。

课题组构建了可以预测一个国家（地区）的公共健康体系在特定条件下何时能达到适宜标准的预测模型。比如，测算结果显示，从突破口入手，辅以明确的配套措施，上海的儿童保健领域有望经过4年；妇女保健、传染病预防控制、突发应急领域有望经过5年；精神健康和慢性病预防控制领域有望经过7-8年的努力建成全球城市的标杆。北京在同条件下妇女保健领域要比上海晚1-2年。值得注意的是，若配套措施落实不到位将影响达成目标的时间，以上海慢性病预防控制领域为例，若仅卫生健康部门高度重视，与政府全面重视相比将推迟5年达到目标。这一测算思路和预测模型，也可以为任一国家（地区）提供确认政策实施后能否达到适宜标准以及达到目标时限的参考和借鉴。

责任编辑：亦欣

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