目前，北京市老年人口总量大、增速快。截至2019年底，北京市60岁以上常住老年人口371.3万人，占总人口的17.2%;60岁以上户籍老年人口367.7万人，占户籍人口总数的26.4%。2012年至2019年，全市户籍老年人口从262.9万增长至367.7万，年均增长14.97万，年均增长率5.6%,较全国年均增长率4.7%,高出0.9个百分点。预计到2030年，60岁以上户籍老年人口将超过480万，接近每3个人中就有1名老年人。“三失一高一独”老年人群体持续扩大。目前，全市户籍老年人口中，失能老年人约17.6万，占比4.78%;失智老年人口约11万，占比3%;80岁以上高龄老年人口63.1万，占比17.16%;独居老年人口约32.8万，占比9.4%;城乡特困和低保低收入中老年人为3.3万，占比0.95%;计划生育家庭特别扶助老年人 2.39万，占比0.68%。老年抚养系数持续上升。2019年底，按15-59岁劳动年龄户籍人口抚养60岁及以上户籍人口计算，北京市老年抚养系数为44.3%,比上年增加2.1个百分点，意味着北京市每2.3名劳动力在抚养1名老年人。

根据《北京市居家养老相关服务设施摸底普查报告》数据显示，2016年9月之前，全市有三分之一的街乡镇和五分之三的社区村没有养老助残设施。此后，北京市实施了社区养老服务驿站建设三年行动计划，将养老照料中心纳入十三五民政公共服务基础设施建设规划，设施数量有较大幅度提升，空间布局均衡度有所改善。截至2020年底，全市建成运营的养老机构544家，养老床位10.4万张，70%以上由社会资本建设或运营。现有218家公办养老机构中，已有129家实行公办民营，占比59%，采取“政府无偿提供设施、服务商低偿运营”方式建设社区养老服务驿站，打造社区居家养老服务的“总服务台”。截至2020年底，已建成运营1005个驿站。2006年，北京市民政局在全国率先推进养老机构星级评定制度。截至2020年底，全市共有星级养老机构430家，其中五星级9家，四星级35家，三星级46家，二星级283家，一星级57家；共有星级养老驿站101家，其中三星级4家，二星级36家，一星级61家。

近年来，北京市民政局深入贯彻落实“放管服”改革要求，取消养老机构设立行政许可，改为备案制。强力推动养老服务社会化改革，扩大养老服务供给，从2016年开始，市财政每年安排居家养老服务方面的资金10多亿元，市级福彩公益金90%以上用于支持养老服务体系建设，经过多方努力，取得了一系列成绩：

1.加大制度环境建设。

积极推动养老服务制度建设，截至2019年底，由北京市人民政府、北京市民政局、北京市老龄工作委员会等单独或联合出台的养老服务政策法规一共有53份，内容涉及养老服务业的方方面面，有居家养老服务、街道养老照料中心、康复辅助器具、福利机构消防安全标准、家庭医生签约服务等。此外，北京市民政局等部门还积极参与推动国家级、部委级养老服务政策法规的制定，截至2019年底，由国务院办公厅颁布的国家级养老服务政策法规共有10份，部委级养老服务政策法规共有38份，这些都为全市养老服务业的健康快速发展创造了良好的制度环境。

2.降低行业准入门槛。

从事养老服务的市场经营主体办理工商登记的，按照《国民经济行业分类》“老年人、残疾人养护服务”核定行业；开展连锁经营的，可在同一区级行政区域内通过绿色通道集中办理登记注册；在民政部门登记为社会服务机构的，按照有关规定可以在其登记机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。

3.深化公办民营改革。

按照政事分开、管办分离的原则，将公办养老机构交由连锁化品牌化养老机构运营，主要是通过建立养老照料中心和驿站衔接机制、给予连锁运营补贴等措施，支持连锁品牌机构承接驿站建设运营。截至2020年底，驿站连锁运营率达70%以上。为发挥公办养老机构托底保障职能，发布建设项目规划使用性质正负面清单，将养老设施纳入正面清单，规定全市疏解腾退的闲置设施优先用于作养老设施建设，大力促进养老服务社会化、产业化发展。通过公办民营改革，机构入住率一般都提升了10个百分点。

4.补贴支持社会资本建设运营养老服务机构。

从2014年开始，北京市财政对社会兴办的非营利性养老机构，每新建一张养老床位给予4至5万元一次性建设补贴；全面推行养老服务机构综合责任保险补贴政策，市财政补贴保费的80%,服务机构自行负担20%;出台养老机构运营补贴管理办法，综合考虑收住服务对象身体状况、服务质量星级评定、信用状况、医疗服务能力等4个维度，对养老机构实行差异化补贴，每床每月最高达到1050元；突破营利性与非营利机构壁垒，实行同等运营扶持政策。

5.探索集中式居家养老服务模式。

试点建设集中式居家养老机构，创新探索共有产权养老服务模式，通过社会化、产业化为社会老人提供高质量服务，精准开展养老服务供给侧结构性改革，获得中央电视台新闻联播头条报道。

6.“三边四级”养老服务体系已基本建成。

为让全市超过300多万的老年人“老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐”，北京市人大2015年立法通过《北京市居家养老服务条例》，推动北京致力构建“三边四级”养老服务体系，即在政府主导下，通过“市、区、街、居”四个层级的责任体系，让养老服务走到老年人的“床边、身边和周边”，做好“最后一公里”的居家养老健康服务。经过5年的努力，到2019年底，全市“三边四级”就近养老服务体系已基本建成。

1.现有养老机构大多手续不全、不符行业标准，难以满足未来养老服务市场需求。

从养老服务供给方看，北京市现有的养老机构中，很多都是上世纪末至2009年之间发展起来的，当时政府将每年布局1.5万张养老床位纳入民政工作实施目标，积极鼓励社会资本进入，并给予大量财政补贴。在各种利好政策的支持刺激下，养老机构遍地开花，一时很多违规建筑、没有手续的房产都圈成了养老机构设施。所以，现有500多家养老机构，70%都是社会资本建设或运营的，而且很多手续不全。此外，现有养老机构中质量高的并不多，很多不符合民政部等出台的《养老机构服务质量基本规范》、《养老机构安全管理》系列行业标准。从养老服务需求方看，受我国不同发展阶段经济发展水平、生育政策、消费观念等因素的影响，出生年代不同的老龄化人口对养老服务的需求不太一样。中国的婴儿潮是1962-1976年出生的，1962年出生的人口还有1年就退休了，中国婴儿潮人口在加速老龄化。这批老龄化人口因国家经济发展、生活水平提高、计划生育政策等影响，“4-2-1”的家庭结构普遍，家庭养老负担重，养老社会化趋势不可避免。同时，他们的消费观念、预期寿命较之前年代出生的人口有较大变化，未来5-6年后（从65-70岁开始有养老需求），走出去享受机构养老的老人将呈逐年增多态势。目前市场上现有的大量养老机构手续不全、行业标准不达标、设施配备不全，预计后续难以满足未来多层次的市场需求。

2.目前养老机构空置率较高，当前的老龄化人口绝大多数都是选择居家养老，其次是社区养老。

当前老龄化人口都是1960年代以前出生的人口，受国家生育政策、勤俭节约消费观念等因素的影响，这批老人的养老需求呈现“9064”特征（90%居家养老，6%社区养老，4%机构养老），绝大多数都愿意选择居家养老和社区养老模式，导致当前养老机构空置率较高。这批老人不管自己收入状况如何，都是一心想把自己所有的钱都储蓄起来留给子孙后代，舍不得在自己身上多花一分钱支付养老服务，他们只乐意享受政府和市场提供的各种免费服务。

3.目前大多数养老机构都不盈利，基本都是亏损状态。

近年来，养老市场受到资本青睐，养老机构、养老公寓投资风潮渐起，但大多数入局的养老企业面临“吃不饱”的境况。截至2019年底，北京的养老企业总体上还处于亏损状态：盈余只占4%,基本持平占32.8%,稍有亏损占32.6%,严重亏损占30.7%,主要原因是低入住率所致。北京市只有10%的养老机构“一床难求”，九成养老机构存在大量空置床位，五成养老机构入住率不到一半。低入住率就意味着生存难题。按照国外的经验，一个养老院入住率不到75%是达不到盈亏平衡的，依此标准计算，超过60%的养老机构需要10年以上的时间才能收回投资。

4.居家养老服务的实施和管理不规范。

目前北京市居家养老服务存在很多问题。譬如以小时工服务、室内保洁服务为例，此类生活服务几乎全部由家政公司提供，不仅服务效果差强人意，对专业机构的业务发展也构成了恶性竞争。从服务项目种类上看，80多岁的老人对上门诊疗、上门看病、专业护理等几项助医服务呈现出较强的需求；此外，上门理发、心理咨询、聊天解闷、老年大学服务这几项需求也是重点，而目前这些服务项目建设尚不完善。在调研中还发现，很多社区居家养老服务存在供需双方严重的消息不对等现象，导致很多老人对社区居家养老服务并不了解。居家养老服务目前还未形成一个完整、系统的体系，社区居家养老服务在人员配备、服务质量、管理、资金等方面还有待落实和完善。

5.社区养老驿站建设不够规范。

规范的社区养老服务驿站需设置助餐服务、日间照料、呼叫服务、文化娱乐、健康指导、心理慰藉等六类基本服务项目，以充分利用社区资源，就近、方便、快捷为基本原则，让居家老人足不出户或者在社区范围内，就能享受到贴心的为老服务。而事实上，当前很多养老驿站发生殴打、辱骂老年人等欺老骗老虐老行为，向老年人推销基金、信托、第三方理财、P2P网络借贷，向老年人收取高额会员费、保证金或者为会员卡充值，向老年人推销保健品等现象，背后涉及制度、管理、资金等多方面原因，下一步还需加强社区养老驿站规范化建设。

6.养老助餐服务体系建设不完善。

在居家养老中，比较突出的困难是吃饭问题，“吃得好”逐渐成为提升老人生活质量更重要的一环。所以，加大社区养老助餐服务体系建设，让老人尽享“舌尖”上的幸福晚年事关重大。2017年，北京市在东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山、房山、顺义等8个区开展养老助餐服务体系试点建设，很多社区驿站与“大众点评”、“饿了吗”等网络订餐系统连接，向社区老人提供助餐服务。通过几年的努力，一些老年餐桌获得市场的认可和老人的点赞，但老年餐桌发展中也受到多种因素制约，面临社区场地紧缺、运营成本居高不下、服务人员不专业，服务质量参差不齐等问题，造成各区域发展不均衡，品质难以保证。而且，目前市场层面上，专业的老年餐饮企业少，能形成品牌且有持久性的更是凤毛麟角，缺少标准和市场引领。现有餐饮企业大多缺乏对老年人身体机能、饮食搭配等研究，对高龄、失能失智这类特殊群体老人配餐问题也缺乏专业研究。下一步，应加强老年助餐服务体系建设，支持其向专业化、连锁化、规范化发展，提升服务质量。

7.市场上现有的高端标杆型养老机构不多，无法满足未来市场需求。

高端养老服务业是指社会力量为中高收入老年公民提供的基本养老服务水平以上的、服务项目更丰富的有偿养老服务。1962-1976年出生的婴儿潮带来的老龄化人口经济支付能力明显增强，他们对高端养老服务需求将大幅增加。目前我国高端养老机构很多是外资的，主要布局在北京、上海、广州等一线城市以及大连、青岛、常州、南京等二线城市（尤其是长三角地区），这主要与外资养老服务机构定位高端有关，而就市场反馈情况看，高端外资养老机构主要存在养老理念水土不服、空置率较高等问题。我国本土化高端养老机构并不是很多，未来可依据市场需求加大此类型养老机构的建设。

8.农村养老服务业的发展尚未起步，养老服务明显短缺。

目前，我国农村人口老龄化程度不断提高，农村老人的养老服务也在不断增加。农村独生子女家庭虽然较少，但是随着城市化进程不断加快，农村劳动力持续外流，农村留守老人无法获得及时、充分的养老资源。过去几年里，虽然很多地方建设福利院、幸福院以及关爱中心，但农村养老设施在经费、人员、场地等方面不同程度地存在困难，失能、空巢等留守老人养老服务更为短缺。农村养老供给呈现出数量不足、质量不高的局面，与农村养老需求之间形成了巨大的供需缺口。中国养老的关键、重心在农村，突破口也在农村。农村养老问题解决不好，乡村振兴就不完整。加强农村养老服务体系建设迫在眉睫。

1.助力居家养老服务建设

目前，北京市民政局正在落实民政部主推的2021年3月份出台的《北京市养老家庭照护床位建设管理办法（试行）》，依托城六区二星级以上养老服务机构建设2000张家庭照护床位，并为符合相应条件的居家老年人安装紧急医疗救援呼叫装置等服务。近几年，北京市朝阳区双桥路恭和家园社区“有产权、有服务”的集中式居家养老模式很受市场欢迎，做法值得借鉴。该社区是参考美国一站式居家养老服务模式（CCRC)建设的，该模式的核心是持续健康理论，根本理念是从被动型、托管式养老向自主型、享老式养老观念转变，告别以往得过且过的老龄生活，颠覆并革新原有养老方式。下一步可考虑在以上居家养老建设领域加大建设力度。

2.助力社区养老驿站规范化建设管理

目前，北京市民政局正在开展建立驿站服务责任片区、驿站支持平台建设试点，畅通村居社区养老服务供需对接。制定护理补贴服务商拓展计划，拓展护理补贴服务商范围，将全市社区卫生服务中心、养老助残商户纳入护理补贴服务商，建立护理补贴数据监测机制，强化上门护理服务标准化、规范化管理，满足广大老年人生活照护需求。

3.推进养老助餐服务体系建设

当前北京市养老助餐服务体系不完善的主要原因是配套资金支持问题得不到解决，市场上助餐服务主体资金体量小、较为分散，很难从金融机构获得信贷资金支持。总体上看，主要是缺少有实力的能全力贯彻市政府意图的有能力、有资质的市场化主体。目前，北京市民政局正在全面推进养老服务机助餐服务，发展1000家养老助餐点，加快养老助餐点全覆盖，试点建设“网络平台＋驿站＋第三方膳食营养评估＋数据跟踪反馈”老年餐服务模式，满足老龄人口的市场化助残服务需求。

4.乡村敬老院改造升级

目前乡村敬老院养老服务设施质量很低，难以满足当前和未来养老服务需求。通过对农村敬老院床位数量、热水供应系统、老人房间标准化、公共洗浴间适老安全化的升级改造，有效地增强农村养老服务能力，让入住敬老院的特困老人拥有更多的获得感和幸福感。由于农村养老服务的经济购买能力比城市差，单纯依靠敬老院收入解决升级改造资金的还款来源是有很大困难的，可以考虑和当前国家乡村振兴战略的垃圾处理、污水处理等项目结合起来，实行项目利益捆绑机制，推进金融资金进入以上领域，服务民生。目前，北京将全面实施乡镇敬老院改造提升工程，改变以往整体打包思路，采取“成熟一个、改造一个”方式，破解乡镇敬老院改造提升“施工动不了、资金投不进”难题。

5.推进各级政府主导的大型养老机构建设

从全国范围看，目前各省市县都在投资布局建设一些大型的养老院，满足部分市场养老服务的需求。目前北京市政府在建的养老院有17家，光靠政府财政资金投入很吃力，金融资金可考虑参股介入投资，提供支持。

6.助力医养结合养老模式，解决筹资困难

从医学角度看，老年人群对卫生健康服务的需求高，资源消耗大。因此，养老服务不仅仅只是“养”，还包括“医”，涵盖保健诊疗、护理康复、安宁疗护、心理精神支持等各方面。近年来，国家开始实施“医养结合”的养老模式来解决这一问题，取得了不少进展，但仍存在许多问题，如“医”与“养”的资源衔接不足、相关服务机构目标定位偏离、缺乏健全的医疗保障体系、相关人才短缺、服务供需失衡等。其中，筹资渠道不畅，养老机构积极性不高是最大难点和最突出问题。一些社区和小型养老机构主要是与社区卫生服务中心和一级医院合作，由于合作方医疗设施简陋，基本上很难满足社区和养老机构对高质量医疗服务的需求。很多较大规模的养老机构虽然与附近大型医院签定了合作协议，但合作协议中服务内容、服务标准和要求不够细致明确，而且缺乏有效监管和问责，很难确保老年人突发疾病时能够得到及时救治。后续要在医养结合筹融资模式方面加强研究，推进医养结合业务的发展。

7.推进京津冀协同发展养老服务业

面对日益严峻的人口老龄化形势，如何促进区域养老服务资源的有效配置，成为京津冀协同发展战略的重要内容之一。积极推进京津冀养老服务协同发展，既可以帮助有效解决京津的养老困境，又能带动河北相关产业的发展，推动河北养老产业链的创新，培育经济增长点。目前，京津冀三地在推动养老服务协同发展上已经做了大量工作，签署了《民政事业协同发展合作框架协议》等，但很多工作尚处在起步探索阶段，一些问题还较为突出，如：养老需求和供给的错配缺配，养老市场不发育，养老服务人才匮乏；三地养老保险制度、医养结合的制度机制还不完善；养老资源互补和利益共享的协调机制尚未理顺和建立，养老服务合作出现“政府热、市场冷”的现象。下一步要加大在此领域的建设支持力度。

8.介入实行长期护理保险试点地区开展养老服务建设

长期护理保险是指对个体由于年老、疾病或伤残导致生活不能自理，需要在家中或疗养院治病医疗由专人陪护所产生的费用进行支付的保险。由于我国针对的主要是失能老人的长期护理，试点地区采用的是现收现付制，可以较好纾解老龄人口中失能人员长期护理保障不足问题，可解决当前大量老龄化人口不愿拿钱购买养老服务的现象，也为银行信贷资金找到了可能的还款来源。2020年5月，国家医疗保障局发布的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（征求意见稿）提出扩大试点范围，拟在原来15个试点城市的基础上，按照每省1个试点城市的原则，将试点范围扩充为29个城市，试点期限两年。9月，经国务院同意，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，将长期护理保险试点城市增至49个。相关养老企业可考虑结合长护险资金来源开展养老服务建设。目前，北京市将加快推进石景山区长期护理保险试点，抓紧完善长期护理保险政策体系、评估体系、服务体系和运行管理机制，力争在2021年底形成可复制、可推广的“1+1+N”长期护理保险制度体系，值得关注。

责任编辑：亦欣

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